| Dokument zum Jahresbericht 1999 des Berliner Beauftragten für Datenschutz und Akteneinsicht
| Zu den Teilen A. bis C. II.
III. Signaturgesetz 1. Zielsetzung und Regelungsbereich Das Signaturgesetz (SigG) bildet die Voraussetzung für einen sicheren elektronischen Rechts- und Geschäftsverkehr, indem digitale Signaturen den Urheber und die Unverfälschtheit signierter Daten zuverlässig erkennen lassen. Das SigG gibt einen organisatorisch-technischen Rahmen vor, bei dessen Einhaltung digitale Signaturen einer bestimmten Person zuzuordnen sind, und die Signatur als sicher vor Fälschung sowie signierte Daten als sicher vor Verfälschung gelten können (vgl. § 1 Abs. 1 SigG). Es dient damit dem Verbraucherschutz und der Vertrauensbildung bei der Nutzung elektronischer Medien. Es trägt in hohem Maße zur Rechtssicherheit und Verhütung von Rechtsstreitigkeiten bei. Fälschungssichere digitale Signaturen nach dem SigG bilden die Basis für die Einführung der "elektronischen Form" als Alternative zur gesetzlichen Schriftform. Wer es nutzt, hat die Sicherheitsvermutung nach § 1 Abs. 1 SigG für sich. Er kommt damit in den Genuß einer Beweiserleichterung, die eine vergleichbare Rechtssicherheit wie die herkömmliche Schrifturkunde bietet. Im übrigen ist die Anwendung nicht dem Signaturgesetz entsprechender digitaler Signaturen ausdrücklich freigestellt (vgl. § 1 Abs. 2 SigG). Der gesetzliche Rahmen erstreckt sich auf die Sicherheit der Zertifizierungsstellen (sie ordnen Signaturschlüssel natürlichen Personen durch elektronische Zertifikate zu) sowie auf die Sicherheit der technischen Komponenten für Zwecke der digitalen Signatur. Der Aufbau und Betrieb der Zertifizierungsstellen erfolgt privatwirtschaftlich im freien Wettbewerb, jedoch unter Kontrolle der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post. Zu den Aufgaben der Zertifizierungsstellen gehört es auch, die Signaturschlüssel-Inhaber über die von diesen in ihrem eigenen Interesse zu treffenden Maßnahmen (z. B. Geheimhaltung der Personenidentifikationsnummer - PIN -) zu unterrichten. Das Signaturgesetz und die ergänzende Signaturverordnung beschränken sich auf Rahmenbedingungen und Zielvorgaben. Die technikneutralen Regelungen lassen Raum für unterschiedliche, innovative Lösungen, soweit diese das vorgegebene Sicherheitsniveau erfüllen. Es bleibt dem Markt überlassen, welche technischen Lösungen sich durchsetzen. 2. Umsetzung des Signaturgesetzes 2.1 Signaturverordnung Die näheren organisatorischen und technischen Einzelheiten regelt die nach § 16 SigG vorgesehene "Verordnung zur digitalen Signatur (Signaturverordnung - SigV)" (BGBl. I S. 2498). Besondere Bedeutung kommt der Prüfung und Bestätigung der Sicherheit der technischen Komponenten für Zwecke der digitalen Signatur zu. Die Verordnung verweist hierzu bisher lediglich auf die europäischen "Kriterien für die Bewertung der Sicherheit von Systemen der Informationstechnik" (vgl. § 17 Abs. 1 SigV). Nach Inkrafttreten der Signaturverordnung wurde im Jahre 1998 zwischen mehreren Staaten (z. B. USA, Kanada, Großbritannien, Frankreich und Deutschland) eine Vereinbarung über die Anwendung weitergehender internationaler Prüfkriterien, der "Common Criteria for Information Technology Security Evaluation" (Gemeinsamen Kriterien für die Prüfung und Bewertung der Sicherheit von Informationstechnik/CC) getroffen. Durch die Anwendung dieser übergreifenden internationalen Prüfkriterien wird die internationale Anerkennung von Sicherheitsbestätigungen für technische Komponenten und dadurch auch von digitalen Signaturen erleichtert. Es ist deshalb eine Ergänzung der Verordnung vorgesehen, die auch die Anwendung dieser internationalen Prüfkriterien erlaubt. 2.2 Regulierungsbehörde Bei der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post wurden alle Voraussetzungen geschaffen, damit sie die ihr nach dem Signaturgesetz und der Signaturverordnung zugewiesenen Aufgaben wahrnehmen kann. So wurde eine eigene Zertifizierungsstelle eingerichtet, die seit dem 23. September 1998 betriebsbereit ist. Im Dezember 1998 hat die Reguliemngsbehörde die erste Genehmigung für den Betrieb einer privaten Zertifizierungsstelle erteilt. Die Regulierungsbehörde ist zwischenzeitlich allen ihr nach Signaturgesetz und Signaturverordnung übertragenen Aufgaben, wie etwa der Herausgabe von zwei Katalogen mit beispielhaften Sicherheitsmaßnahmen für Zertifizierungsstellen sowie für technische Komponenten, nachgekommen. 2.3 Sicherheitsinfrastruktur Voraussetzung für die Anwendung digitaler Signaturen ist eine entsprechende Sicherheitsinfrastruktur, die sich aus genehmigten Zertifizierungsstellen, geeigneten technischen Komponenten sowie fachkundigen Stellen, die die Sicherheit der Zertifizierungsstellen und technischen Komponenten prüfen und bestätigen, zusammensetzt. Diese Sicherheitsinfrastruktur, die im freien Wettbewerb entsteht, ist in einer ersten Ausstattung vorhanden und wird zügig ausgebaut. Seit Beginn des Jahres bietet die erste private Zertifizierungsstelle in etwa 800 Filialen bundesweit Signaturschlüssel-Zertifikate und die erforderlichen technischen Komponenten (z. B. Chipkarten) gemäß dem Signaturgesetz an. Zu diesem Zeitpunkt lagen der Regulierungsbehörde über 30 weitere Anträge auf Genehmigung einer Zertifizierungsstelle vor. Es kann damit gerechnet werden, daß im Jahr 2000 bis zu acht genehmigte Zertifizierungsstellen bundesweit im Wettbewerb tätig sein werden. In der rechtswissenschaftlichen Diskussion wurde die Frage der Reichweite der Legaldefinition von "Zertifizierungsstellen" nach § 2 Abs. 2 SigG erörtert, die als zu eng angesehen wird. Dabei wurde die Auffassung vertreten, daß das Signaturgesetz keine Möglichkeit biete, Funktionen der Zertifizierungsstelle auf andere Dienstleister auszulagern und damit die räumlichen und organisatorischen Gestaltungsmöglichkeiten einer Zertifizierungsstelle einenge. Die Bundesregierung ist der Auffassung, daß das Gesetz diese Möglichkeit einer Auslagerung einräumt. Die Bundesregierung wird diese Frage nochmals im Hinblick auf einen möglichen Klarstellungsbedarf im Zusammenhang mit der Umsetzung der EG-Richtlinie zu elektronischen Signaturen prüfen. Einige Berufskammern (z. B. Bundesärztekammer) haben sich dafür ausgesprochen, die Ausstellung von Zertifikaten mit Angaben über berufsrechtliche Zulassungen den berufsregisterführenden Stellen vorzubehalten. Sie halten außerdem eine Regelung für erforderlich, nach der auch die für berufsrechtliche Zulassungen zuständigen Standesorganisationen eine Sperrung von Zertifikaten veranlassen können, wenn Zertifikate unzutreffende Angaben über Zulassungen aus ihrem Zuständigkeitsbereich enthalten. Nach § 9 SigV fällt unter "dritte Person" (die neben dem Signaturschlüssel-Inhaber eine Sperrung eines Zertifikats veranlassen kann) bisher nur eine Person, von der Angaben zur Vertretungsmacht in ein Zertifikat aufgenommen werden. Die Bundesregierung beabsichtigt, dem Anliegen der Kammern im Rahmen der Anpassung der Signaturverordnung an die EG-Richtlinie nach Möglichkeit zu entsprechen. Einzelne Berufskammern haben auch Bedenken geäußert, daß Angaben über eine berufsrechtliche Zulassung auf ein Pseudonym ausgestellt werden könnten und damit das Vertrauen in die berufsrechtliche Zulassung tangiert werden könnte. Die Bundesregierung ist der Auffassung, daß dies bereits nach geltender Rechtslage nicht zulässig ist, da eine Zulassung immer nur für die in der Zulassungsurkunde genannte Person gilt. Unabhängig davon wird eine Klarstellung erwogen, die ggf. im Rahmen der Anpassung des Signaturgesetzes an die EG-Richtlinie erfolgen soll. Die für digitale Signaturen nach dem Signaturgesetz erforderlichen technischen Komponenten sind verfügbar. Das Angebot umfaßt die technischen Komponenten für den Betrieb einer Zertifizierungsstelle (z. B. den Zertifikatsverzeichnisdienst), Chipkarten für die Erzeugung digitaler Signaturen sowie Software für die Darstellung von Daten, die signiert werden sollen, und für die Prüfung digitaler Signaturen. Die Regulierungsbehörde hat bisher vier Stellen anerkannt, die befügt sind, die Sicherheit von Zertifizierungsstellen zu prüfen und zu bestätigen. Sie sind zugleich befügt, die Sicherheit von technischen Komponenten zu bestätigen. Daneben sind neun Stellen befugt, die Sicherheit von technischen Komponenten zu prüfen. Im Bereich der Rechtswissenschaft wurde diskutiert, ob die gesetzliche Grundlage für die Anerkennung von Prüfstellen nach den § 4 Abs. 3 und § 14 Abs. 4 SigG ausreichend ist, um dem rechtlichen Erfordernis des Eingriffs in das Grundrecht auf Freiheit der Berufsausübung nach Artikel 12 Abs. 1 GG Rechnung zu tragen. Es geht dabei im Kern um die Frage, ob die Prüfstellen als Beliehene gelten oder (nur) als "Verwaltungshelfer" für die Regulierungsbehörde tätig sind. Die Bundesregierung wird diese Fragen erneut prüfen. Praktische Bedeutung erlangte diese Frage bisher nicht, da für die genannten Tätigkeiten nur ein geringer Markt vorhanden ist. Die (potentiellen) Betreiber von Zertifizierungsstellen und Hersteller technischer Komponenten haben das in der Signaturverordnung vorgegebene Sicherheitsniveau teilweise als zu hoch bezeichnet. Die Bundesregierung ist jedoch - in Übereinstimmung mit der Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände und weiten Teilen der Wirtschaft - der Überzeugung, daß ein ausreichend hohes Sicherheitsniveau der digitalen Signatur Voraussetzung für die angestrebte Rechtssicherheit ist und daß das Vertrauen der Verbraucher und Nutzer der digitalen Signatur gefährdet würde, wenn Rechtsfolgen an unsichere Signaturen geknüpft würden. Soweit bei der Einrichtung von Zertifizierungsstellen im Einzelfall zu hohe Sicherheitsforderungen durch Prüf- und Bestätigungsstellen gestellt wurden, lag dies nicht an der Signaturverordnung, sondern an deren erstmaligen Anwendung. Bei der Prüfung der Sicherheitskonzepte der Zertifizierungsstellen und deren Realisierung mußten zunächst praktische Erfahrungen gesammelt werden (z. B. welche Details in welchem Maße sicherheitsrelevant sind). Zwischenzeitlich liegt der nach § 12 Abs. 2 Signaturverordnung vorgesehene Maßnahmenkatalog sowie eine von der Regulierungsbehörde gebilligte Checkliste für die Prüfung der Sicherheit von Zertifizierungsstellen vor, so daß eine angemessene und einheitliche Anwendung der Rechtsvorschriften gewährleistet ist. Für die Prüfung der technischen Komponenten, die für die Sicherheit der digitalen Signatur von zentraler Bedeutung ist, sind nach der Signaturverordnung unterschiedliche Prüfstufen vorgesehen. Nur für die Prüfung von technischen Komponenten, die der Erzeugung oder Anwendung des geheimen privaten Signaturschlüssels dienen, ist jedoch die hohe Prüfstufe "E 4" (in einer Skala von E 1 bis E 6) vorgegeben. Erst ab dieser Stufe wird neben einer hohen Prüftiefe auch ein "formales Sicherheitsmodell" mit einer umfassenden Dokumentation verlangt, die zeit- und kostenaufwendig ist. Es geht dabei vor allem um die Prüfung von Chipkarten, die für die Erzeugung digitaler Signaturen eingesetzt werden. In Kooperation zwischen dem Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) und TeleTrusT Deutschland e. V. wurde zwischenzeitlich eine Musterlösung erzielt, die eine erhebliche Reduzierung des Zeit- und Kostenaufwandes ermöglicht und damit auch die Chancen der Produkte am Markt verbessert. 2.4 Anwendungsfelder digitaler Signaturen Digitale Signaturen können in nahezu allen Lebensbereichen alternativ zur eigenhändigen Unterschrift angewandt werden. Soweit im Einzelfall Rechtsvorschriften die Schriftform im Sinne einer zwingend erforderlichen eigenhändigen Unterschrift verlangen, müssen diese zunächst dahin gehend angepaßt werden, daß diese alternativ zur Schriftform/eigenhändigen Unterschrift auch die "elektronische Form"/digitale Signatur zulassen. Soweit die Schriftform nicht verlangt wird, können digitale Signaturen schon jetzt Anwendung finden. Digitale Signaturen nach dem Signaturgesetz werden u. a. in folgenden Bereichen bereits angewandt, oder es zeichnet sich die Anwendung ab: - Sozialversicherungen (z. B. Rechnungswesen, papierlose Verwaltung und Archivierung, Datenübertragung an andere Sozialleistungsträger), - Gesundheitswesen (z. B. für elektronische Rezepte und Patientenakten), - Steuerdaten (von der elektronischen Buchführung über den Steuerberater bis zum Steuerbescheid des Finanzamtes), - elektronische Ausschreibung öffentlicher Aufträge und elektronische Angebotsabgabe, - elektronische Dokumentation (z. B. im Rahmen der Produkthaftung), - Vertrieb von Software (Nachweis, daß es sich um unveränderte Originalsoftware handelt), - Verkehr zwischen Bürgern/Unternehmen und der öffentlichen Verwaltung (z. B. An-/Abmeldung von Personen und Kfz "rund um die Uhr"), - elektronisches Mahnverfahren, - Zahlungsverkehr (Online-Banking), - Online-Dienste. 2.5 Fördermaßnahmen Das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie hat unter dem Namen MEDIA@Komm einen Städtewettbewerb zum Einsatz digitaler Signaturen durchgeführt. Im Vorfeld wurde das Projekt rechtswissenschaftlich zur Frage der Möglichkeit der Verwendung digitaler Signaturen nach dem Signaturgesetz untersucht. Die Untersuchung kam zu dem Ergebnis, daß genügend Spielraum für die Verwendung gesetzeskonformer digitaler Signaturen in der Kommunalverwaltung besteht. An dem Wettbewerb MEDIA@Komm beteiligten sich 136 Städte (Kommunalverwaltungen mit jeweils einer Vielzahl von Unternehmen). Zehn Städte und Gemeinden, die in die engere Wahl kamen, haben Konzepte zur multimedialen Gestaltung des kommunalen Alltags erstellt. Der digitalen Signatur kommt dabei eine Schlüsselrolle zu. In diesem Wettbewerb gingen die Städte Bremen, Esslingen und Nürnberg als Sieger hervor. Für die Realisierung ihrer Konzepte erhalten sie eine besondere Unterstützung im Rahmen der Multimedia-Förderung des Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie. Insgesamt hat das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie hierfür 60 Mio. DM bereitgestellt. Diese Fördermaßnahme ist der bisher größte Multimedia-Pilotversuch des Bundes, in dem digitale Signaturen und der elektronische Geschäftsverkehr eine Schlüsselrolle spielen. Die innerhalb von eineinhalb Jahren entwickelten, umfassenden Konzepte und praktischen Lösungen beeindruckten durch hohe Innovation und fachliche Kompetenz. Allen Konzepten lag zugrunde, daß die Kommunen für Bürger und Untemehmensvertreter virtuelle Dienstleistungszentren zur Verfügung stellen, die online "rund um die Uhr" genutzt werden können. Für die Erzeugung der digitalen Signatur ist eine multifunktionale Standardchipkarte (z. B. mit den weiteren Funktionen "Authentisierung" und "elektronische Geldbörse") vorgesehen, die vor allem von den Sparkassen/Banken ausgegeben werden soll. Außer den Siegern des Wettbewerbs haben eine Vielzahl weiterer Kommunen mit der Umsetzung entsprechender Konzepte begonnen. Der Online-Behördenverkehr mit den damit verbundenen Vorteilen (z. B. schnelle behördliche Entscheidungen) wird schon in Kürze zu einem wichtigen Faktor im Wettbewerb der Kommunen/Regionen um Untemehmensansiedlungen werden. Mit Unterstützung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie wurden regional Kompetenzzentren für den elektronischen Geschäftsverkehr eingerichtet. Diese sollen vor allem kleine und mittlere Unternehmen in Fragen des elektronischen Geschäftsverkehrs, einschließlich der Anwendung digitaler Signaturen, beraten. Die Bundesregierung fördert die breite Anwendung von gesetzlichen digitalen Signaturen im Bereich der Bundesbehörden. Initial dafür ist die Einführung eines elektronischen Dienstausweises auf der Basis einer multifunktionalen Chipkarte. Dazu soll - auf der Basis eines Beschlusses des Ausschusses für Organisationsangelegenheiten (AfO) der obersten Bundesbehörden - in Kürze im Bundesministerium des Innern mit einer Pilotanwendung begonnen werden. Ein wichtiger Anwendungsbereich für die Anwendung gesetzlicher digitaler Signaturen wird auch der "Informationsverbund Berlin-Bonn (IVBB)" sein. Mit einem Aktionsprogramm zur digitalen Signatur und zum Informationsschutz hat sich die Bundesregierung zum Ziel gesetzt, die Anwendung digitaler Signaturen gemäß Signaturgesetz nachdrücklich zu fördern. 2.6 Interoperabilitätsstandards Damit die technischen Komponenten für Zwecke der digitalen Signatur von verschiedenen Herstellern miteinander kommunizieren können, sind Interoperabilitätsstandards erforderlich. Es haben sich zunächst sechs (potentielle) Zertifizierungsstellen zusammengeschlossen, um gemeinsam unter Einbeziehung des Deutschen Instituts für Normung e. V. (DIN) zu einem Interoperabilitätsstandard zu gelangen, der vor allem auch internationalen Anforderungen gerecht wird. Er soll die gemeinsame Basis für einen freien Wettbewerb der Hersteller und Dienstleister auf diesem Gebiet bilden. Die Wirtschaft wird bei ihren Bemühungen vom BSI unterstützt, in dessen Auftrag umfassende Vorarbeiten durchgeführt wurden. Die beim DIN erzielten Ergebnisse werden in die von der Europäischen Kommission in Auftrag gegebenen europäischen Standardisierungsarbeiten sowie in die internationalen Standardisierungsgremien eingebracht werden. Durch eine hohe Interoperabilität wird die breite Nutzung digitaler Signaturen erheblich gefördert. 2.7 Rechtsvorschriften zur Schriftform Das Signaturgesetz regelt lediglich die Rahmenbedingungen für sichere digitale Signaturen. Regelungen darüber, wann digitale Signaturen einzusetzen sind, bleiben anderen Rechtsvorschriften vorbehalten. Das Signaturgesetz bildet für diese eine einheitliche Referenzregelung. Schwerpunkt der Prüfung des Schriftformerfordemisses ist derzeit das Zivilrecht. Der Fortgang der Maßnahmen ist auch an die Verabschiedung der EG-Richtlinie zu den elektronischen Signaturen geknüpft, die derzeit beraten wird und eine Rechtsfolgeregelung für elektronische Signaturen vorsieht. Die Bundesregierung hat weiter eine Überprüfung aller Rechts- und Verwaltungsvorschriften des öffentlichen Rechts, die die Schriftform verlangen, eingeleitet mit dem Ziel, alternativ zur Schriftform/eigenhändigen Unterschrift auch die "elektronische Form"/digitale Signatur zuzulassen, soweit im Einzelfall nicht besondere Gründe entgegenstehen. In Teilbereichen ist eine Novellierung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Schriftform bereits erfolgt. So wurde in der Neufassung der Vorschriften für das Rechnungswesen in der Sozialversicherung vorgesehen, daß eine verlangte Unterschrift durch eine digitale Signatur nach dem Signaturgesetz geleistet werden kann. 3. Internationale Entwicklungen Am 22. April 1999 wurde politisches Einvernehmen über den Vorschlag der EG-Richtlinie für elektronische Signaturen im Telekommunikationsrat erzielt. Der gemeinsame Standpunkt zur Richtlinie wird in Kürze veröffentlicht. Die Richtlinie soll nach Abschluß des Entscheidungsprozesses auf EU-Ebene, insbesondere nach Billigung durch das Europaparlament, voraussichtlich Ende 1999 in Kraft treten. Die EU-Richtlinie sieht neben einfachen auch sog. fortgeschrittene elektronische Signaturen vor, die EU-weit der eigenhändigen Unterschrift rechtlich gleichgestellt werden sollen. Signaturen nach dem Signaturgesetz erfüllen die Anforderungen für fortgeschrittene elektronische Signaturen nach der EG-Richtlinie. Fortgeschrittene elektronische Signaturen aus anderen EU-Staaten können Signaturen nach dem Signaturgesetz rechtlich gleichgestellt werden (vgl. § 15 SigG), soweit die Zertifizierungsstelle, die das der Signatur zugrundeliegende Zertifikat ausgestellt hat, eine vergleichbare (freiwillige) Akkreditierung mit einer Sicherheitsbestätigung durch einen unabhängigen Dritten aufweist. Die EG-Richtlinie für elektronische Signaturen wird nach dem gegenwärtigen Stand voraussichtlich keine wesentlichen Anpassungen im Signaturgesetz erfordern. Hiernach wird insbesondere eine Erweiterung des Regelungsumfangs auch auf "einfache" elektronische Signaturen sowie die Aufnahme einer Haftungsregelung erforderlich sein. Außerdem wird neben das bisherige Genehmigungsverfahren eine wirksame Kontrolle der nicht genehmigten Zertifizierungsstellen, die "qualifizierte Zertifikate" ausstellen, treten müssen. Die geplante EG-Richtlinie über bestimmte rechtliche Aspekte des elektronischen Geschäftsverkehrs im Binnenmarkt soll den Mitgliedstaaten den wirksamen Abschluß elektronischer Verträge ermöglichen. Der Richtlinienvorschlag geht vom baldigen Inkrafttreten der EG-Richtlinie für elektronische Signaturen aus, die eine rechtliche Gleichstellung der fortgeschrittenen elektronischen Signaturen mit der eigenhändigen Unterschrift vorsieht. Die Regelungen in den EG-Richtlinien werden nicht ohne Auswirkungen auf die weiteren internationalen Aktivitäten auf diesem Gebiet, z. B. der UNITED NATI0NS COMMISSION ON INTERNATIONAL TRADE LAW (UNCITRAL) Working Group on Electronic Commerce, OECD und WTO, bleiben. Die EU-Lösung könnte hier Modellcharakter erhalten. Die volle Entfaltung des elektronischen Handels erfordert mittel- und langfristig eine weltweite gegenseitige Anerkennung elektronischer Signaturen. Die weitere internationale Diskussion wird verfolgt, insbesondere auch mit Blick auf die Entwicklungen in den USA. Im Rahmen eines Forschungsprojektes der TeleTrusT Deutschland e. V. wurden die Anwendungserfahrungen ausgewählter US-amerikanischer Signaturgesetze untersucht. Nach einer ersten Einschätzung ist zu beobachten, daß auch in den USA die Entwicklung erst am Anfang steht und damit vergleichbare Erfahrungen vorliegen. Auch dort kommt den gesetzlichen Regelungen eine Lokomotivfünktion für den Einsatz und die Verbreitung digitaler Signaturen in der öffentlichen Verwaltung und davon ausstrahlend auch für die Wirtschaft zu. IV. Jugendschutz Die rechtlichen Maßnahmen zum Jugendschutz bestehen aus einem dreistufigen System, das dem jeweiligen Gefährdungsgrad der Inhalte entspricht und dem Schutz von Kindern und Jugendlichen, aber auch dem Recht auf freie Meinungsbildung und -äußerung Rechnung trägt. - Erste Stufe: Anpassung des Strafgesetzbuchs (StGB) und des Ordnungswidrigkeitenrechts (OWiG) in Artikel 4 und 5 IuKDG durch Einbeziehung von Datenspeichern unter den strafrechtlichen Schriftenbegriff. - Zweite Stufe: Indizierung schädigender, aber nicht generell verbotener Netzinhalte durch die Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften (BPjS); die Verbreitung indizierter Inhalte einschließlich Werbung ist nur zulässig, wenn durch technische Vorkehrungen Vorsorge getroffen ist, daß das Angebot oder die Verbreitung im Inland auf volljährige Nutzer beschränkt werden kann. - Dritte Stufe: Präventive Maßnahmen im Rahmen der freiwilligen Selbstorganisation und -kontrolle. 1. Neuregelungen im GjS 1.1 Zuordnungs- und Abgrenzungsfragen Der Bund hat im Rahmen der Neuregelungen durch das IuKDG für den Bereich des GjS von seiner Regelungskompetenz nach Artikel 74 Abs. 1 Nr. 7 GG im Hinblick auf Rundfunk- und Mediendienste nicht umfassend Gebrauch gemacht. Nach § 1 Abs. 3 Satz 2 GjS werden Rundfunksendungen nach § 2 Rundfunkstaatsvertrag sowie inhaltliche Angebote bei Verteildiensten und Abrufdiensten, soweit die redaktionelle Gestaltung zur Meinungsbildung für die Allgemeinheit im Vordergrund steht, vom Anwendungsbereich des Gesetzes ausdrücklich ausgenommen. Die Zuständigkeitsbeschränkung wirft in der Praxis erhebliche Auslegungsfragen auf und führt zu Schwierigkeiten vor allem bei der Abgrenzung zwischen den unterschiedlichen Aufgabenbereichen der BPjS, der von den Obersten Landesjugendbehörden geschaffenen länderübergreifenden Stelle für Jugendschutz ("jugendschutz.net"), den Einrichtungen der freiwilligen Selbstkontrolle und den Strafverfolgungsbehörden. Die Schwierigkeiten sind vor allem darauf zurückzuführen, daß die Zuständigkeit der genannten staatlichen Stellen und Einrichtungen von der inhaltlichen Bewertung eines jeden einzelnen Angebotes abhängt. Rechtsprechung zu den vorbeschriebenen Abgrenzungs- und Zuordnungsfragen gibt es bisher nicht. Im Verlauf der Evaluierung wurde vorgetragen, daß sich die aufgezeigten Grundsatzfragen weniger auf den praktischen Vollzug der Regelungen durch die staatlichen Stellen auswirken als vielmehr Unsicherheit und zusätzlichen Personal- und Verwaltungsaufwand auf Seiten der Anbieter auslösen. Diese müssen häufig zum gleichen Sachverhalt mehrfach Stellung nehmen, weil verschiedene Stellen, wie z. B. Strafverfolgungsbehörden, "jugendschutz.net" und die "Freiwillige Selbstkontrolle Multimedia" (FSM), oftmals unkoordiniert nebeneinander tätig werden. Dies wäre bei einer klaren Zuordnung vermeidbar. Als weiteres Argument für eine zentrale Wahrnehmung des Jugendschutzes werden von selten der Unternehmen und Verbände die unübersichtliche Struktur der Jugendschutzaufsicht in den einzelnen Ländern sowie eine fehlende gesetzliche Legitimation von "jugendschutz.net" für ihre Maßnahmen mit Außenwirkung angeführt. Aus dem Bereich der Wirtschaft wird deshalb zunehmend der Wunsch nach Einrichtung einer zentralen Behördenzuständigkeit für den Bereich "Jugendschutz" geäußert. Die im Rahmen des Evaluierungsverfahrens zu Jugendschutzfragen eingebundenen Stellen und Einrichtungen haben zwischenzeitlich den "Gesprächskreis Jugendschutz" gebildet, in dem aktuelle und grundlegende Fragen unmittelbar erörtert werden. Für eine abschließende Bewertung der Erfahrungen im Jugendschutz ist es zwar noch zu früh. Gleichwohl verstärkt sich der Eindruck, daß vor allem die im Jugendschutzrecht vorgenommene Differenzierung zwischen Telediensten und Mediendiensten, bei denen die redaktionelle Gestaltung zur Meinungsbildung im Vordergrund steht, zu erheblicher Rechtsunsicherheit bei Anbietern und Nutzern führt und damit dem Ziel, einen einheitlichen Jugendschutz in den Netzen zu gewährleisten, nicht gerecht wird. Hinzu kommt, daß dem einzelnen Diensteanbieter nach dem MDStV Entscheidungen zugemutet werden, die bei Indizierungsverfahren durch die BPjS und bei der Eingruppierung von Kinofilmen und Videokassetten in der Regel von einem mehrköpfigen Gremium getroffen werden und den Anbieter überfordem. Die Bundesregierung wird deshalb die Entwicklung bei den neuen Diensten weiterhin sorgfältig beobachten und baldmöglichst Schlußfolgerungen ziehen. Dabei werden auch die im Evaluierungsverfahren gemachten Vorschläge für eine Vereinheitlichung und Konzentrierung der Aufsichts- und Verwaltungsstrukturen im Jugendschutz auf Bundes- und Landesebene in die Überlegungen mit einzubeziehen sein. 1.2 Indizierungsverfahren bei der Bundesprüfstelle Während die Verfolgung von Verstößen gegen strafrechtliche Vorschriften den Strafverfolgungsbehörden obliegt, ist die Durchführung des GjS bei der BPjS konzentriert. Auch die unbeschränkte Verbreitung indizierter Angebote ist nach § 21 GjS strafbar und somit von den Strafverfolgungsbehörden aufzugreifen. Mit den durch das IuKDG in das GjS eingeführten verfahrensrechtlichen Vorschriften wurde das Indizierungsverfahren den geänderten Erfordernissen im Netz angepaßt. Diese Änderungen betreffen vor allem § 18 GjS. Nach dieser Vorschrift sind Angebote automatisch indiziert, ohne daß es einer Aufnahme in die Liste oder einer Bekanntmachung bedarf, wenn sie ganz oder im wesentlichen inhaltsgleich mit einer in die Liste aufgenommenen Schrift sind. Als indiziert gelten auch Schriften, für die ein Gericht in einer rechtskräftigen Entscheidung festgestellt hat, daß sie pornographisch sind oder den in § 140 Abs. 2 oder § 131 StGB bezeichneten Inhalt haben. Die Vorschriften haben sich bewährt; sie haben - was die Regelungen zu den Indizierungsfolgen in den §§ 3 und 5 GjS anbelangt - die Rechtssicherheit im Bereich der Indizierungstätigkeit der BPjS erhöht und - was die Verfahrensregelungen in den §§ 2 und 18 GjS betrifft - die Durchführung des GjS durch die BPjS vereinfacht. Die BPjS hat bis zum 31. Dezember 1998 214 Online-Angebote im Internet auf die Liste der jugendgefährdenden Schriften gesetzt (indiziert), 196 davon seit dem 1. August 1997. Die Bundesregierung hat in der Evaluierungsphase zahlreiche Hinweise aus dem parlamentarischen Raum und von Fachkreisen für eine weitere Beschleunigung des Indizierungsverfahrens erhalten; sie wird diese in ihre Überlegungen zur Fortentwicklung des GjS einbeziehen. Dabei geht es vor allem um die nachfolgenden Fragestellungen: 1.2.1 Administrative Straffung Eine durch Konzentration der personellen und sächlichen - insbesondere technischen - Ressourcen mögliche Beschleunigung des Indizierungsverfahrens kann die Verfahrensdauer im Bedarfsfall auf äußerstenfalls sieben Stunden verkürzen. Dabei nimmt der letzte Verfahrensschritt, die Veröffentlichung der Entscheidung im Bundesanzeiger, wegen der bei der Drucklegung zu beachtenden Umstände drei bis vier Tage in Anspruch; dies führt zu der weiteren Überlegung, bei Angeboten in Datennetzen auf eine Veröffentlichung im Bundesanzeiger zu verzichten (s. unter 1.2.5). 1.2.2 Verzicht auf das Antragserfordernis bei Angeboten in Datennetzen Angesichts der in Datennetzen hohen Fluktuation von Angeboten, insbesondere der durch die spezifische Technik begünstigten schnellen Herausnahme, Standortänderung und inhaltlichen Abwandlung bietet es sich an, unter Verzicht auf das Erfordernis von Anträgen hierzu berechtigter Stellen (§ 11 Satz 1 GjS), nämlich der Jugendämter, Landesjugendämter, Landesjugendministerien und des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend - BMFSFJ - (§ 11 Satz 2 GjS, § 2 DVOGjS), der BPjS den unmittelbaren Zugriff auf Angebote in Datennetzen zu ermöglichen. Indizierungsanträge würden damit im Hinblick auf diese Angebote den Charakter einer Verfahrensvoraussetzung verlieren und nur noch eine Hinweisfunktion behalten. Sie wären als Ergebnis einer Marktbeobachtung, die von der Bundesprüfstelle allein nicht geleistet werden kann, weiterhin sinnvoll. Angesichts der Fülle von Angeboten sollten die antragsberechtigten Stellen zur Antragstellung ermutigt und das Antragsaufkommen ausgeweitet werden. 1.2.3 Erweiterung der Antragsbefugnis Die Antragsbefugnis - im Hinblick auf die herkömmlichen Medien als Verfahrensvoraussetzung, im Hinblick auf die Datennetze als Hinweisfunktion - sollte zur Intensivierung der Beobachtung gefährdungsgeneigter Angebote auf im Bereich des Jugendschutzes tätige Verbände ausgeweitet werden. Dieser Schritt könnte angesichts eines noch unzureichenden Netzzugangs der bisher antragsberechtigten Stellen zu einer Unterstützung und fachlichen Spezialisierung leistungsfähiger Verbände durch den Bund genutzt werden. 1.2.4 Einführung eines "Abhilfeverfahrens" Im Rahmen der Anhörung des Anbieters nach § 12 GjS könnte angesichts der Möglichkeit, Angebote in Datennetzen schnell zu löschen oder inhaltlich zu verändern, diesem die Möglichkeit eingeräumt werden, die indizierungswürdigen Teile aus dem Angebot zu entfemen oder sonst die inhaltlichen Beanstandungen auszuräumen oder das Angebot auf Erwachsene zu beschränken und damit einer sonst möglichen Indizierung die Grundlage zu entziehen. Ist in bezug auf das Angebot auf der Grundlage des § 7a GjS eine Organisation der freiwilligen Selbstkontrolle tätig gewesen, indem sie als Ansprechpartner bzw. -berater für den Anbieter und/oder die Nutzer zur Verfügung gestanden hat, durch den Anbieter bei der Angebotsplanung und/oder der Gestaltung der allgemeinen Nutzungsbedingungen beteiligt worden, und/oder ist von der Selbstkontrollorganisation dem Anbieter eine Beschränkung des Angebots unter Gesichtspunkten des Jugendschutzes vorgeschlagen worden, sollte nach Möglichkeit - insbesondere wenn damit eine zeitliche Verzögerung nicht verbunden ist - der Selbstkontrollorganisation Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden. 1.2.5 Verzicht auf Bekanntmachung im Bundesanzeiger Da bei Angeboten in Datennetzen anders als bei herkömmlichen Medien keine Vertriebsstrukturen wie die bei der Streuung tätigen Einzelhändler und ggf. Grossisten beteiligt sind, bedarf es bei diesen Angeboten keiner Veröffentlichung im Bundesanzeiger, sondern es ist eine Unterrichtung des Anbieters ausreichend. Eine Bekanntmachung im Bundesanzeiger steht unter diesen Umständen den Zielsetzungen des Jugendschutzes entgegen, weil Minderjährige durch sie von den jugendgefährdenden Angeboten Kenntnis erhalten können und so in die Lage versetzt werden, sich wie durch eine Anleitung zu den Angeboten im Internet und anderen Datennetzen Zugang zu verschaffen. Dies zu vermeiden, ist im Rahmen einer hier gebotenen Güterabwägung wichtiger als durch eine Veröffentlichung im Bundesanzeiger sicherzustellen, daß gegen Erzieher oder Betreuer von Minderjährigen die Strafdrohungen des GjS greifen, wenn sie diesen die Angebote in Datennetzen zugänglich machen. Hinzu kommt, daß der Anbieter bereits als Folge seiner Unterrichtung über die Indizierung unter Strafdrohung verpflichtet und zudem ohne weiteres in der Lage ist, durch Umgestaltung des Angebots oder Sperrung für Minderjährige die Beanstandungen auszuräumen. Diese Unterrichtung kann durch E-Mail und - soweit zu Beweiszwecken erforderlich - durch Zustellung per Post erfolgen. Aus diesen Gründen ist es für Angebote in Datennetzen sachgerecht, im Falle der Indizierung auf die Bekanntmachung der Entscheidung im Bundesanzeiger zu verzichten. 1.3 Jugendschutzbeauftragte § 7a GjS und § 8 Abs. 4 MDStV verpflichten die Anbieter von Tele- und Mediendiensten auf einen wirksamen Jugendschutz. Derjenige, der elektronische Informations- und Kommunikationsdienste gewerbsmäßig anbietet, hat einen Jugendschutzbeauftragten zu bestellen, wenn diese Dienste allgemein angeboten werden und jugendgefährdende Inhalte enthalten können. Diese Vorschriften haben nicht nur einen hohen Symbolwert, sondern sollen vor allem durch entsprechende organisatorische Maßnahmen im Bereich der Diensteanbieter sicherstellen, daß jugendgefährdende Inhalte von Kindern und Jugendlichen weitgehend femgehalten werden können. Ziel dieser Regelungen ist u. a., daß die Jugendschutzbeauftragten in den Betrieben der Diensteanbieter flexibel und rasch auf das sich ändernde Informationsangebot reagieren können. Sie sollen sowohl interner Berater für die Diensteanbieter wie auch Ansprechpartner für die Nutzer sein. Der Jugendschutzbeauftragte ist vom Diensteanbieter an der Angebotsplanung und der Gestaltung der Allgemeinen Nutzungsbedingungen zu beteiligen, und er kann dem Diensteanbieter eine Beschränkung von Angeboten vorschlagen. Weitere Festlegungen zum Aufgabenbereich des Jugendschutzbeauftragten sind nicht vorgesehen, um die erwünschte Flexibilität dieses Instruments nicht einzuschränken sowie die bürokratische und kostenmäßige Belastung der Diensteanbieter möglichst gering zu halten. Die Gespräche im Arbeitskreis "Jugendschutz" haben deutlich gemacht, daß bei Unternehmen, Verbänden und Institutionen weitgehend Unkenntnis darüber besteht, welche konkreten Anforderungen an den Jugendschutzbeauftragten zu stellen sind und in welchem Umfang von diesem Instrument Gebrauch zu machen ist. Diese Einschätzung wird durch eine Befragung, die der Deutsche Multimedia Verband (DMMV) bei seinen Mitgliedern zu den Erfahrungen zum Thema "Jugendschutz" und "Jugendschutzbeauftragte" durchgeführt hat, bestätigt. Über 60 Prozent der Firmen, die sich an der Umfrage beteiligten, gaben an, zu wenig über die gesetzlichen Verpflichtungen bzw. speziell über die Aufgaben eines Jugendschutzbeauftragten zu wissen. Zur Behebung dieses offenkundigen Defizits wird - unabhängig von staatlichen Überlegungen - von Multimedia-Verbänden die Erstellung eines sog. "Leitfadens" überlegt, der den Unternehmen eine breite Information, insbesondere zu den Rechten und Pflichten des Jugendschutzbeauftragten, geben soll. Die Bundesregierung unterstützt diese Initiative nachdrücklich. Sie wird die Entwicklung weiter beobachten und in enger Abstimmung mit den Beteiligten ggf. eine gesetzliche Konkretisierung der Rahmenbedingungen für Jugendschutzbeauftragte vornehmen. 1.4 Freiwillige Selbstkontrolle Um den Diensteanbietem einen Anreiz zur Schaffung von Strukturen einer freiwilligen Selbstkontrolle im Jugendschutz zu geben, räumen § 7a GjS bzw. § 8 Abs. 4 MDStV den Diensteanbietem die Möglichkeit ein, eine Organisation der freiwilligen Selbstkontrolle mit der Wahrnehmung der Aufgaben des Jugendschutzbeauftragten zu beauftragen. Diese Wahlmöglichkeit ist gerade für kleinere und mittlere Diensteanbieter im Hinblick auf die Kostenentlastung von Interesse. Gleichzeitig wird mit dieser Regelung erstmals durch den Gesetzgeber die eigenständige Rolle und Bedeutung der freiwilligen Selbstkontrolle als wichtige Ergänzung zu staatlichen Maßnahmen bei der Bekämpfung von illegalen und schädlichen Inhalten in den Netzen zum Ausdruck gebracht. In Ausführung dieser Vorschriften wurde am 9. Juli 1997 der Verein "Freiwillige Selbstkontrolle Multimedia-Diensteanbieter e. V." (FSM) gegründet. Er nahm mit Inkrafttreten des IuKDG und des MDStV am 1. August 1997 seine Arbeit auf. Die FSM repräsentiert Unternehmen, die im Internet und anderen Netzen Dienstleistungen anbieten. Erklärtes Ziel der FSM ist es, die Anbieter im Bereich der neuen Dienste mit ihrem Beitritt zur Beachtung des gemeinsamen Verhaltenskodexes zu veranlassen und Mißachtung zu ahnden. Die FSM informiert darüber hinaus über die eigene Arbeit sowie die Anwendung technischer Schutzmaßnahmen und arbeitet mit anderen Einrichtungen der freiwilligen Selbstkontrolle - auch auf internationaler Ebene - zusammen. Der Verhaltenskodex verpflichtet die Diensteanbieter, durch geeignete Maßnahmen illegale und schädigende, insbesondere jugendgefährdende Angebote zu unterbinden. Außerdem soll sichergestellt werden, daß Informationsangebote den anerkannten journalistischen Grundsätzen entsprechen. Darüber hinaus ist festgelegt, daß bei einem Verdacht einer konkreten Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit von Personen die zuständigen Behörden unterrichtet werden. Dabei wird die Person des Beschwerdeführers nicht bekanntgegeben. Damit trägt die FSM zur besseren Verfolgung schwerer Straftaten bei. Zwischen dem 1. August 1997 und dem 18. September 1998 sind bei der FSM insgesamt 832 Mitteilungen eingegangen, davon 212 Beschwerden. Von diesen Beschwerden war keines der rd. 300 Unternehmen betroffen, die im Wege einer Selbstverpflichtungserklärung den Verhaltenskodex der FSM anerkannt hatten. Die FSM sieht darin eine große Akzeptanz ihrer Organisation und ihrer Grundsätze bei den Mitgliedsuntemehmen. Nach Angaben der FSM betrafen 133 Beschwerden die Verbreitung sog. "einfacher Pornographie", 45 die Verbreitung sog. "schwerer Pornographie", 28 rechtsradikale und 10 sonstige Inhalte. In 42 Fällen wurden Angebote von deutschen Anbietern beanstandet. 9 Beschwerden wurden an eine andere, hierfür zuständige Einrichtung der freiwilligen Selbstkontrolle, z. B. den Deutschen Presserat oder den Deutschen Werberat, abgegeben. 19 Beschwerden half der Beschwerdegegner selbst ab, nachdem die FSM mitgeteilt hatte, es sei gegen ihn ein Beschwerdeverfahren eröffnet worden. 10 Beschwerden waren unbegründet, 4 Beschwerden waren begründet. Von den übrigen beanstandeten Inhalten hatten mehr als die Hälfte ihre Herkunft in den Vereinigten Staaten von Amerika. Mangels vergleichbarer Ansprechpartner im Ausland mußte die Mehrzahl von Beschwerden gegen ausländische Inhalte eingestellt werden. Als weitere Einrichtungen der freiwilligen Selbstkontrolle im Bereich der neuen Medien sind die "Interessengemeinschaft DT-Controll" und der "Rechtsausschuß" des DFN-Vereins zu nennen: - DT-Controll ist ein Zusammenschluß von verschiedenen Presseverbänden und verfolgt den Zweck, im Vertriebsweg Zeitungs- und Zeitschriftenhandel das Warenangebot neuer Datenträger (z. B.: CD-Roms; Disketten; sonstige elektronische Datenträger) vor dem Angebot am Markt auf die Vereinbarkeit mit Jugendschutzbestimmungen und sonstigen strafrechtlichen Bestimmungen zu überprüfen und den gesetzlich zulässigen Vertriebsweg zu empfehlen. - Der Vorstand des DFN-Vereins hat mit Beschluß vom 16. Juni 1998 einen Rechtsausschuß ("Organisation der freiwilligen Selbstkontrolle Medieninhalte im DFN" - FS-DFN) berufen, der u. a. die Aufgabe des Jugendschutzbeauftragten wahrnimmt. Der Rechtsausschuß steht als Instrument der freiwilligen Selbstkontrolle allen Mitgliedern und Anwendern des DFN-Vereins offen, um ggf. ihre eigene Verpflichtung zur Berufung eines Jugendschutzbeauftragten an die Organisation des DFN-Vereins mittels schriftlicher Verpflichtungserklärung zu delegieren. Die FS-DFN arbeitet mit anderen Organisationen der freiwilligen Selbstkontrolle, insbesondere mit der FSM, und der BPjS zusammen. Auch auf europäischer Ebene besteht politisches Einvernehmen darüber, die staatliche Regulierung in den Netzen auf das notwendige Maß zu beschränken und der freiwilligen Selbstkontrolle, den technischen Schutzmöglichkeiten und der Aufklärung der Nutzer einen hohen Stellenwert einzuräumen. 1.5 Technischer Selbstschutz Für die Übertragung von indizierten oder offensichtlich schwer jugendgefährdenden Inhalten mittels Datennetzen ist die Anordnung von Zeitgrenzen - analog dem traditionellen Rundfunkbereich - kein geeignetes Mittel, um Kinder und Jugendliche von der Nutzung zuverlässig auszuschließen. Deshalb dürfen solche Inhalte über elektronische Informations- und Kommunikationsdienste nur dann verbreitet werden, wenn durch technische Vorkehrungen Vorsorge getroffen ist, daß das Angebot oder die Verbreitung im Inland auf volljährige Nutzer beschränkt werden kann (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. Abs. 2 S. 2 GjS). Entscheidende Voraussetzung dieses neu in das GjS aufgenommenen Verbreitungsverbotes ist, daß die technischen Vorkehrungen in der Praxis umsetzbar sind. Es bleibt dem Anbieter überlassen, ob er von dieser Möglichkeit Gebrauch macht oder auf die Verbreitung entsprechender Inhalte ganz verzichtet. Besonders bedeutsam ist die Tatsache, daß das Gesetz hinsichtlich der Art der technischen Vorkehrung keine Festlegungen vornimmt, sondern für neue technische Entwicklungen offen ist. Die Zugangsbeschränkung kann auf unterschiedliche Weise umgesetzt werden, z. B. durch Verschlüsselung, Chiffrierung oder die Einrichtung geschlossener Benutzergruppen. Einzelne Internet-Anwendungen wie auch Service-Provider können den Zu- und Abfluß von Daten mit Hilfe einer eigens hierfür entwikkelten Software (sog. "Filtertechnologien") kontrollieren und sperren. Diese Software kann in den einzelnen PC, in Servern oder in Suchmaschinen installiert werden. Zwischenzeitlich wurden eine Anzahl von Filtersoftware entwickelt, z. B.: Platform for Internet Content Selection (PICS); SurfWatch; Cyber-Sitter; Cyber Patrol; Net-Nanny; Filtering Software download site sowie Review of these softwares by Peacefire. Dabei handelt es sich überwiegend um ausländische, vor allem US-amerikanische Produkte, deren Einsatzfähigkeit und Wirksamkeit im Hinblick auf die Anforderungen des deutschen Jugendschutzrechtes einer Prüfung bedürfen. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie hat eine Studie mit dem Thema "Jugendschutz und Filtertechnologien im Internet" mit dem Ziel vergeben, die verfügbaren Techniken zur Umsetzung von Maßnahmen des Jugendschutzes beim Zugriff auf das Internet in einer aktuellen Bestandsaufnahme zusammenzufassen, die Verständlichkeit der Bedienungsoberfläche zu begutachten, den Nachbesserungs- und Entwicklungsbedarf zu bestimmen und die Technik hinsichtlich der Anforderungen des Jugendschutzes zu bewerten. Die Studie kommt zu dem Ergebnis, daß es zwar eine Vielzahl von technischen Möglichkeiten zur Filterung von Angeboten im Internet - vor allem aus den Vereinigten Staaten von Amerika - im Hinblick auf den Jugendschutz gibt. Keine dieser Lösungen kann jedoch einen aus technischer, rechtlicher, sozialer oder psychologischer Sieht ausreichenden Jugendschutz bieten. Darüber hinaus wurde festgestellt, daß es - anders als bei herkömmlichen Medien - nicht möglich ist, eine vergleichsweise sichere technische Lösung zur Gewährleistung des Jugendschutzes zu finden. In der Studie wird vorgeschlagen, die Kennzeichnung unproblematischer Inhalte auf freiwilliger Basis als Maßnahme der Selbstkontrolle vorzunehmen und zugleich eine breite Information der Öffentlichkeit herzustellen. Gleichzeitig wird ein Konzept mit organisatorischem Rahmen dargestellt, das vor allem den technischen Anforderungen gerecht werden und gleichzeitig einen Mißbrauch soweit wie möglich begrenzen soll. Dieses Konzept beruht auf einem Authentisierungsmechanismus für die inhaltliche Einstufung einer Web-Seite, so daß eine Rückführung auf den Urheber der Einstufung möglich ist. Die Bundesregierung wird die Ergebnisse der Studie in ihre weiteren Überlegungen zur Optimierung des Jugendschutzes einbeziehen. 2. Jugendschutzregelung der Länder im MDStV Entsprechend der Einschränkung des Anwendungsbereichs des GjS auf die Informations- und Kommunikationsdienste, bei denen die redaktionelle Gestaltung zur Meinungsbildung für die Allgemeinheit nicht im Vordergrund steht, haben die Länder die Verantwortlichkeit der Anbieter, den Jugendschutz und die Verpflichtung der Anbieter zur Bestellung von Jugendschutzbeauftragten sowie zur Einrichtung von Organisationen der freiwilligen Selbstkontrolle im MDStV selbst geregelt. Während die Vorschriften über die Verantwortlichkeit, die Bestellung von Jugendschutzbeauftragten und die Einrichtung von Organisationen der freiwilligen Selbstkontrolle mit denen des IuKDG weitgehend wort- und inhaltsgleich sind, orientieren sich die Vorschriften zum Jugendschutz in § 8 MDStV zum Teil an den Regelungen des § 3 des Rundfunkstaatsvertrages der Länder (RStV), bei den Regelungen zum Jugendschutz im engeren Sinne (§ 8 Abs. 2 und 3 MDStV) am Vorbild des § 6 Abs. 2 JÖSchG; verboten ist danach die Verbreitung von für Kinder und Jugendliche ungeeigneten Angeboten, sofern nicht Vorsorge getroffen ist, daß Kinder und Jugendliche die Angebote (Verteildienste) üblicherweise nicht wahrnehmen (§ 8 Abs. 2 MDStV) bzw. Vorkehrungen durch den Anbieter getroffen sind, die dem Nutzer die Sperrung dieser Angebote (konkret: Abrufdienste) ermöglichen (§ 8 Abs. 3 MDStV). Die Länder haben in § 18 MDStV die Durchführung der Jugendschutzvorschriften nach Landesrecht bestimmten Aufsichtsbehörden übertragen und die aufsichtlichen Maßnahmen (insbesondere Untersagung und Sperrung), deren Adressaten und die örtliche Zuständigkeit geregelt. Zur Wahrnehmung der Aufsicht im Rahmen der obigen Vorschrift haben die Jugendminister und -Senatoren der Länder auf der Grundlage einer vorläufigen Vereinbarung die länderübergreifende Stelle "jugendschutz.net" geschaffen. Mit der Gründung dieser Stelle knüpfen die Länder an die in § 18 MDStV geregelte Aufsicht an. Mit Hilfe eines elektronischen, an das Internet angeschlossenen Suchsystems (sog. "Crawler") werden täglich nachts bis zu 200 Angebote aufgefunden, die sodann von den Mitarbeitern tagsüber mit dem Ziel gesichtet werden, Anbieter, die mit jugendgefährdenden Angeboten im Internet präsent sind, zu veranlassen, ihre Angebote zurückzuziehen oder unter Gesichtspunkten des Jugendschutzes zu entschärfen. Wird den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht Rechnung getragen, sorgt die gemeinsame Stelle für eine Information an die Aufsichtsbehörden. Bei strafbaren Angeboten kommt eine Unterrichtung der Strafverfolgungsbehörden in Betracht. Die länderübergreifende Stelle "jugendschutz.net" hat in der Zeit vom 1. August 1997 bis Oktober 1998 107 jugendschutzrelevante Darstellungen von Sexualität" bearbeitet, davon 84 pornographische und 4 kinderpomographische; außerdem wurden 28 rechtsextremistische Angebote und 3 Anleitungen zum Bombenbau bearbeitet. Die im Vollzug aufgetretenen Unsicherheiten im Hinblick auf eine fehlende gesetzliche Legitimation von "jugendschutz.net" für ihre Maßnahmen mit Au-ßenwirkung sollen durch eine entsprechende Protokollerklärung zu § 18 MDStV im Zusammenhang mit der anstehenden Novellierung des Rundfunkstaatsvertrages ausgeräumt werden. 3. Verfolgung strafbarer Inhalte durch Bund und Länder Zu den Maßnahmen, die im Kampf gegen Kinderpornographie im Internet den größten Erfolg versprechen, zählen sog. anlaßunabhängige Recherchen im Internet. Verschiedene Polizeien der Länder haben bei den entsprechenden Landeskriminalämtem besondere Organisationseinheiten eingerichtet, die das Internet sowohl für konkrete Ermittlungen als auch für anlaßunabhängige Recherchen nutzen. Es stellte sich allerdings das Problem, daß diese Stellen häufig noch nicht über die notwendige personelle und technische Ausstattung verfügen und zum Teil auch mit anderen Aufgaben betraut sind. Hier sind notwendige Verbesserungen herbeizuführen. Die Ständige Konferenz der Innenminister und -Senatoren der Länder (IMK) hat am 19./20. November 1998 das Bundeskriminalamt beauftragt, die Aufgabe der anlaßunabhängigen Recherche im Internet und den Online-Diensten als zentrale Stelle für das gesamte Bundesgebiet wahrzunehmen. Das Bundeskriminalamt leitet die hierbei gewonnenen Erkenntnisse an die zuständigen Behörden zur Einleitung der erforderlichen Strafverfolgungsmaßnahmen weiter. Zusätzlich wurde im Bundeskriminalamt im Rahmen der Zentralstellenfunktion eine Koordinierungsstelle "Kinderpomographie" eingerichtet, die länderübergreifend die gemeldeten Ergebnisse sammelt und auswertet. Als ergänzende Maßnahmen sind die Bemühungen der Intemet-Provider und Online-Diensteanbieter zur Selbstregulierung und -kontrolle von seilen der staatlichen Behörden zu unterstützen. Ein erster Schritt dazu ist die Einrichtung des "Gesprächskreises Jugendschutz" im Zusammenhang mit der Evaluierung des IuKDG. Femer wird eine engere Zusammenarbeit zwischen den Telekommunikationsdienstleistem und den Ermittlungsbehörden für notwendig angesehen. Das Bundeskriminalamt ist dabei, entsprechende Kontakte herzustellen. 4. Entwicklungen im internationalen Bereich Der Schutz der Jugend und die Bekämpfung von illegalen und schädigenden Inhalten ist ein wichtiges Thema der internationalen Zusammenarbeit. Lösungsvorschläge und Initiativen werden in der Europäischen Union sowie in anderen internationalen Gremien im Rahmen ihrer Zuständigkeit (OECD, G8-Staaten, Europarat, UNESCO) unter Beteiligung der betroffenen Wirtschaftskreise diskutiert und aufgegriffen. Die am 24. September 1998 vom EU-Rat formell beschlossene "Empfehlung zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit des europäischen Industriezweigs der audiovisuellen Dienste und Informationsdienste durch die Förderung nationaler Rahmenbedingungen für die Verwirklichung eines vergleichbaren Niveaus in bezug auf den Jugendschutz und den Schutz der Menschenwürde" (98/560/EG) dient der gemeinschaftsweiten Bekämpfung von illegalen und schädigenden Inhalten insbesondere des Internets und richtet sich an die EU-Mitgliedstaaten, die Diensteanbieter sowie die Nutzerorganisationen. Sie trägt der Erkenntnis Rechnung, daß Maßnahmen der freiwilligen Selbstkontrolle staatlichen Regulierungsvorhaben vorgehen sollten. Dementsprechend fördert die Empfehlung die Entwicklung von gemeinsamen Leitlinien und Methoden zur Schaffung von europaweit vergleichbaren Rahmenbedingungen für freiwillige Selbstkontrollen der Diensteanbieter auf einzelstaatlicher Ebene. Darüber hinaus regt sie von allen Beteiligten gemeinsam getragene Initiativen an, insbesondere, Kindern und Jugendlichen den Zugang zum Internet zu erleichtem, qualitativ hochwertige Netzinhalte für diesen Personenkreis zu fördern, die Menschenwürde verletzende Inhalte vom Internet fernzuhalten und neue technische Systeme zur Ausübung der elterlichen Kontrolle zu erproben. Über die Ergebnisse dieser gemeinschaftsübergreifenden Zusammenarbeit soll die Europäische Kommission dem Rat und dem Europäischen Parlament im Herbst 2000 umfassend berichten. Die Europäische Union hat einen Aktionsplan zur "Förderung einer sicheren Nutzung des Internets durch die Bekämpfung illegaler und schädigender Inhalte in globalen Netzen" aufgelegt. Dieser Aktionsplan ist Anfang 1999 angelaufen, auf einen Zeitraum von vier Jahren angelegt und mit einem Gesamtvolumen von 25 Mio. Euro ausgestattet. Bei den 4 Aktionsbereichen geht es vor allem um die Entwicklung der freiwilligen Selbstkontrolle der Diensteanbieter, die Sicherstellung eines umfassenden Informationsaustauschs, z. B. durch ein europäisches "Hotline"-Netz, die Entwicklung von Filter- und Bewertungssystemen, die der kulturellen und sprachlichen Vielfalt Europas Rechnung tragen sowie um die Förderung von Sensibilisierungsmaßnahmen zur Unterrichtung von Eltern, Lehrern und Kindern über die Möglichkeiten einer jugendschutzgerechten Nutzung des Internets. Die Bundesregierung unterstützt den EU-Aktionsplan nachhaltig als notwendige Fortentwicklung des Jugendschutzes auf internationaler Ebene. Die Mitgliedstaaten wirken in einem begleitenden Ausschuß an der Programmdurchführung mit. Neben den staatlichen Maßnahmen hat auch die Wirtschart selbst erhebliche Anstrengungen unternommen, um den Jugendschutz auf internationaler Ebene zu gewährleisten: - 1996 wurde auf Initiative des Eco-Forums der "Internet-Medienrat" gegründet, der sich bei der Bekämpfung von inkriminierten Inhalten im Netz für eine Stärkung der Selbstverantwortung von Anbietern und Nutzern einsetzt. - 1997 wurde die European Internet Service Providers Association (EuroISPA) - die weltweit bisher größte Interessenvertretung der Intemet-Service-Provider - gegründet. Sie vertritt die Interessen der in ihr zusammengeschlossenen über 400 Intemet-Service-Provider innerhalb der Europäischen Union. Eine ihrer Aufgaben ist die Unterstützung von Selbstregulierungsbemühungen der Internet-Industrie und die Erhaltung eines freien und offenen Telekommunikationsmarktes. V. Sonstige Regelungen 1. Preisangabenrecht Das Preisangabenrecht sieht eine Verpflichtung zur Preisangabe für denjenigen vor, der Letztverbrauchern Waren oder Leistungen gewerbs- oder geschäftsmäßig oder regelmäßig in sonstiger Weise anbietet oder unter Angaben von Preisen wirbt. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Preisangabenverordnung (PAngV) sind die Preise anzugeben, die einschließlich der Umsatzsteuer und sonstiger Preisbestandteile unabhängig von einer Rabattgewährung zu bezahlen sind (Endpreise). Die Änderung des Preisangabengesetzes (Artikel 8 IuKDG und der Preisangabenverordnung (Artikel 9 IuKDG knüpfen an den Transparenzgedanken des § 6 TDG an und stellen klar, daß die Grundsätze der Preisauszeichnung für Waren und Leistungen, die über Bildschirmanzeige angeboten werden, in gleicher Weise Anwendung finden wie im übrigen Geschäftsverkehr. Als einzige neue Vorschrift wurde in die PAngV die Verpflichtung für den Diensteanbieter aufgenommen, eine gesonderte Anzeige über den Preis einer fortlaufenden Nutzung unentgeltlich anzubieten, wenn eine Leistung über Bildschirmanzeige erbracht und nach Einheiten berechnet wird (§ 3 Abs. 1). Verstöße gegen die Vorschriften der PAngV können von den Vollzugsbehörden der Länder u. a. mit Bußgeldern geahndet werden. Nach den Feststellungen der AgV erfolgt beim Online-Angebot von Waren in der überwiegenden Mehrzahl der Fälle die Preisangabe korrekt neben den einzelnen Waren. Keine gravierenden Probleme gab es im Hinblick auf die Einbeziehung der Mehrwertsteuer in den Endpreis. Sie sieht jedoch die erforderliche Preistransparenz bei Online-Angeboten dort beeinträchtigt, wo entgegen der bestehenden Rechtslage die Zusatzkosten, die regelmäßig beim Warenversand anfallen, nicht klar genug ausgewiesen werden. Dies betrifft Versand- und Lieferkosten, Nachnahmegebühren und sonstige Bestellkosten. Angaben dazu finden sich zum Teil überhaupt nicht, zum Teil nur unvollständig oder an versteckter Stelle, etwa im Zusammenhang mit umfangreichen AGB. Gerade bei geringeren Bestellwerten können sich so erhebliche Verzerrungen ergeben. Dies steht nicht im Einklang mit den Grundsätzen von Preiswahrheit und Preisklarheit. Die AgV spricht sich dafür aus, daß alle Preisbestandteile möglichst auf einer Bildschirmseite zusammengefaßt werden. Bei Angeboten von Leistungen gleich welcher Art und über welches Medium ist deutlich auf die Verantwortlichkeit des Anbieters für eine ordnungsgemäße Preisangabe seiner angebotenen Leistung hinzuweisen. Wer zum Beispiel dem Letztverbraucher herkömmliche Telefongespräche anbietet, gibt in der Regel den Preis pro Minute an; bietet jemand Handwerksleistungen online an, nennt er wie bisher seinen Preis als Stundensatz oder auch als Pauschale. Über diese grundlegenden Pflichten vor Vertragsschluß hinaus wurde für die Fälle, wo eine Leistung über Bildschirm erbracht und nach Einheiten berechnet wird, die Verpflichtung eingeführt, eine gesonderte Anzeige über den Preis der fortlaufenden Nutzung unentgeltlich anzubieten. Unter Berücksichtigung der unveränderten Ausprägung der Anbieterverantwortung bedeutet dies, daß der Anbieter den laufenden Preisstand nur für und während der Inanspruchnahme seiner Leistung anbieten muß, nicht die Preisstände von Leistungen anderer Anbieter, die im Zusammenhang mit der Online-Nutzung seines Angebotes anfallen, wie beispielsweise die während der Online-Nutzung gleichzeitig anfallenden Verbindungskosten. Nach Mitteilung einzelner Unternehmen und der AgV wird die Verpflichtung der Diensteanbieter, eine Information über den Preis der fortlaufenden Nutzung anzubieten, in der Praxis nicht umgesetzt. Ein Unternehmen weist zur Rechtfertigung darauf hin, daß weitergehende Handlungsmöglichkeiten als eine jederzeitige elektronische Abrufbarkeit der jeweils geltenden Preisliste und die Einblendung einer unverbindlichen Zeitanzeige über die Dauer der Online-Nutzung nicht gesehen werden. Die Bundesregierung sieht in der Preistransparenz eine wesentliche Grundbedingung für die Förderung der Akzeptanz des Nutzers und damit für die Entwicklung des elektronischen Geschäftsverkehrs in Deutschland. Sie wird die weitere tatsächliche und technische Entwicklung in dieser Frage beobachten und ggf. erforderliche Gesetzesanpassungen vorschlagen. Dabei werden auch die Ergebnisse der Beratungen im EU-Rat über den Vorschlag für eine Richtlinie über bestimmte rechtliche Aspekte des elektronischen Geschäftsverkehrs, der die Mitgliedstaaten zu gesetzlichen Maßnahmen zur Preistransparenz verpflichtet, und die weiteren Erfahrungen der Länder mit dem Vollzug der Regelung in die Prüfung einzubeziehen sein. 2. Urheberrecht Mit Artikel 7 IuKDG ist die Bundesrepublik Deutschland der Verpflichtung zur Umsetzung der Richtlinie 96/6/EG vom 11. März 1996 über den rechtlichen Schutz von Datenbanken nachgekommen. Die entsprechenden Änderungen im Urheberrechtsgesetz sind am 1. Januar 1998 in Kraft getreten. Anhaltspunkte für einen gesetzlichen Änderungsbedarfhaben sich bisher nicht ergeben. Im Zusammenhang mit den Erfahrungen bei der Anwendung der Vorschrift zur Verantwortlichkeit in § 5 TDG wurden im Arbeitskreis "Allgemeine Fragen des Gesetzes" auch Fragen der Anwendung dieser Vorschrift auf Urheberrechtsverletzungen in den Netzen sowie der Schutzrechte betreffend die Vervielfältigung und Verbreitung und das bereits im Bundesratsverfahren zum IuKDG thematisierte Recht der öffentlichen Wiedergabe angesprochen. Diese Fragen sind Gegenstand der laufenden Beratungen im Rat zu den Vorschlägen für die Richtlinien des Europäischen Parlaments und des Rates zur Harmonisierung bestimmter Aspekte des Urheberrechts und der verwandten Schutzrechte in der Informationsgesellschaft [KÖM (97) 628] sowie über bestimmte rechtliche Aspekte des elektronischen Geschäftsverkehrs im Binnenmarkt. Die Ergebnisse der Beratungen im Rat und im Parlament sind abzuwarten, bevor endgültige Schlußfolgerungen für die Fortentwicklung der rechtlichen Rahmenbedingungen zu diesen politisch wichtigen Fragen im Urheberrechtsgesetz gezogen werden können. 3. Fernabsatzrecht Die Bedeutung des Verbraucherschutzes in der Informationsgesellschaft ist hoch. Die bestehenden zivilrechtlichen Verbraucherschutzvorschriften - z. B. das Gesetz zur Regelung des Rechts der Allgemeinen Geschäftsbedingungen, das Verbraucherkreditgesetz, das Femunterrichtsschutzgesetz - finden zwar grundsätzlich auch auf Informations- und Kommunikationsdienste Anwendung, werden aber den Besonderheiten des elektronischen Geschäftsverkehrs nicht immer gerecht. Daher ist sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene eine Anpassung bzw. Ergänzung des Verbraucherschutzrechts erforderlich (so auch die Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages "Zukunft der Medien in Wirtschaft und Gesellschaft - Deutschlands Weg in die Informationsgesellschaft" in ihrem fünften Zwischenbericht zum Thema "Verbraucherschutz in der Informationsgesellschaft", Drucksache 13/11003; und die Entschließung des Rates vom 19. Januar 1999 über die Verbraucherdimension der Informationsgesellschaft [1999/C 23/01], ABl.EGNr.C23 S. 1). Der zivilrechtliche Verbraucherschutz ist bei Erlaß des IuKDG zunächst weitgehend zurückgestellt worden, da sich die Europäische Union des Themas mit einer Fernabsatzrichtlinie angenommen hatte. Die Richtlinie 97/7/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 1997 über den Verbraucherschutz bei Vertragsabschlüssen im Fernabsatz (ABI. EG Nr. L 155 S. 19) soll ein europaweit harmonisiertes Mindestniveau an Verbraucherschutz beim Distanzvertrieb von Waren und Dienstleistungen schaffen und muß bis zum 4. Juni 2000 in deutsches Recht umgesetzt werden. Die Bundesregierung wird zu diesem Zweck im Herbst 1999 den Entwurf eines Fernabsatzgesetzes vorlegen. Die Fernabsatzrichtlinie betrifft alle Verträge über Waren und Dienstleistungen, die im Rahmen eines für den Fernabsatz organisierten Vertriebs- und Dienstleistungssystems des Anbieters - also z. B. per Telefon, Brief, Fax, Katalog, E-Mail oder online - mit Verbrauchern geschlossen werden. Sie erfaßt sowohl den klassischen Versandhandel (z. B. Katalogbestellungen) als auch den elektronischen Geschäftsverkehr und gilt für Teleshopping ebenso wie für Videotext, das Internet und andere Online-Medien, die beim Abschluß entsprechender Verträge eingesetzt werden. Vom Anwendungsbereich ausgenommen sind allerdings Finanzdienstleistungen sowie Bau- und Immobilienverträge. Neben dem traditionellen Instrumentarium des Verbraucherschutzes - Informationspflichten und Widerrufsrechten - enthält die Richtlinie auch vertragsrechtliche Regelungen zur Erfüllung, Vorschriften zur betrügerischen Verwendung von Zahlungskarten sowie Vorgaben, die das Recht des unlauteren Wettbewerbs und zivilprozessuale Durchsetzungsmöglichkeiten betreffen. Die derzeit diskutierten Regelungen werden den vom IuKDG noch nicht geregelten zivilrechtlichen Schutz des Verbrauchers im elektronischen Geschäftsverkehr sichern. Es bedarf aber weiterer Beobachtung und Erörterung, ob sich diese Regelungen als ausreichend im Hinblick auf die mit Medien- und Telediensten für den Verbraucher verbundenen Risiken erweisen, damit der Rechtsrahmen mit der technischen Entwicklung Schritt hält und ein effektiver Verbraucherschutz in Informations- und Kommunikationsdiensten gewährleistet ist. VI. Internationale Entwicklung Mit dem IuKDG hat erstmals ein nationaler Gesetzgeber die für die wirtschaftliche und technologische Entwicklung der luK-Dienste wichtigen Kernfragen in einem einheitlichen Regelwerk festgelegt. Das IuKDG ist damit Vorreiter und Impulsgeber für sich abzeichnende entsprechende Gesetzesinitiativen auf der Ebene der EU und in anderen Ländern. Auch in Ländern, wo aufgrund einer anderen Rechtstradition gesetzliche Festlegungen eher skeptisch beurteilt werden, wie beispielsweise in den USA, zeichnen sich zu wichtigen Grundfragen der luK-Dienste Entwicklungen ab, die in eine vergleichbare Richtung gehen, wie sie die nationale Regelung vorsieht. So enthält beispielsweise der vom amerikanischen Präsidenten am 28. Oktober 1998 unterzeichnete Digital Millenium Copyright Act (DMCA) Regelungen über die Mitverantwortlichkeit der Diensteanbieter für urheberrechtsverletzende Betätigungen ihrer Nutzer, die ebenso wie § 5 TDG, § 5 MDStV und der Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Richtlinie zu bestimmten rechtlichen Aspekten des elektronischen Geschäftsverkehrs im Binnenmarkt eine gestufte Verantwortlichkeitsregelung vorsehen, die sich an den verschiedenen Arten der Mitwirkung vom Access-Provider bis zum Hosting ausrichtet. Insgesamt wurde die Entwicklung in Deutschland nach Inkrafttreten des IuKDG durch das Ausland aufmerksam verfolgt. Darüber hinaus wurden im Evaluierungszeitraum in der Europäischen Union sowie in der weltweiten Zusammenarbeit wichtige Initiativen ergriffen und weiterverfolgt, 1. Europäische Union 1.1 Harmonisierungsbestrebungen Unter dem Aspekt der Verwirklichung und Absicherung des gemeinsamen Binnenmarktes zeichnen sich in der Europäischen Union derzeit tiefgreifende Entwicklungen zur Harmonisierung der nationalen Rechtsordnungen ab: - Im Oktober 1997 hat die Europäische Kommission dem Rat eine Richtlinie über gemeinsame Rahmenbedingungen für elektronische Signaturen vorgeschlagen, dessen Beratungen weitgehend abgeschlossen sind. Mit einem Inkrafttreten der Richtlinie kann noch in diesem Jahr gerechnet werden. Für diese gemeinsamen europäischen Rahmenbedingungen war das deutsche Signaturgesetz entscheidende Ausgangs- und Beratungsgrundlage. - Seit Dezember 1997 wird im EU-Rat über eine Richtlinie zur Regelung bestimmter Aspekte des Urheberrechts und verwandter Schutzrechte in der Informationsgesellschaft diskutiert. Auch diese Beratungen sind inzwischen weit fortgeschritten. Dieser Richtlinienvorschlag betrifft nicht unmittelbar das IuKDG. Es bestehen aber Verbindungen zur Regelung der Verantwortlichkeit der Diensteanbieter in § 5 TDG. - Seit Ende 1998 beraten die Mitgliedstaaten über einen Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Richtlinie zu bestimmten rechtlichen Aspekten des elektronischen Geschäftsverkehrs im Binnenmarkt. Dieser Vorschlag greift die Kemgedanken des TDG zur Zulassungsfreiheit, Verantwortlichkeit und Anbietertransparenz auf, wenngleich die darin enthaltenen Bestimmungen ausführlicher als das TDG auf Einzelfragen eingehen. Er enthält darüber hinaus weitergehende Regelungen; beispielsweise zur Werbung in den reglementierten Berufen. Die Beratungen zu dieser Richtlinie stehen erst am Anfang und werden angesichts der Komplexität der Regelungen noch Zeit in Anspruch nehmen. Auch der im Rat beratene Vorschlag für eine Richtlinie über den Femabsatz von Finanzdienstleistungen an Verbraucher und zur Änderung der Richtlinien 90/619 EWG, 97/7 EG, 98/27 EG [KÖM (98) 468 endg.] enthält wichtige Bezüge zu den rechtlichen Rahmenbedingungen für den elektronischen Geschäftsverkehr, z. B. ein grundsätzliches Verbot unverlangter Werbung über elektronische Kommunikationswege (Artikel 10). 1.2 Initiativen außerhalb des Rechtssetzungsbereichs Die Europäische Union hat neben ihren Bemühungen um eine Harmonisierung der Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten im Bereich der neuen Dienste weitere Maßnahmen ergriffen. Hier ist das "Grünbuch zur Konvergenz der Branchen Telekommunikation, Medien und Informationstechnologie und ihren ordnungspolitischen Auswirkungen - Ein Schritt in Richtung Informationsgesellschaft" [KÖM (97) 623] einschließlich sämtlicher Folgearbeiten hervorzuheben, mit denen Fragestellungen aus dem Zusammenwachsen verschiedener Medien aus europäischer Sicht aufgegriffen werden. Weitere Initiativen sind Empfehlungen zum Schutz der Jugend und der Menschenwürde in den audiovisuellen und den Informationsdiensten sowie ein Aktionsplan zur sicheren Nutzung des Internets, über den die EU in den nächsten vier Jahren 25 Mio. ECU vor allem für Projekte zur besseren Koordinierung der freiwilligen Selbstkontrolle in Europa und im Bereich der Filtertechnologien zur Verfügung stellen wird. Nicht zuletzt in den jüngsten Empfehlungen des EU-Rates zu illegalen und schädigenden Inhalten in den neuen Informations- und Kommunikationsdiensten hat sich gezeigt, daß der freiwilligen Selbstkontrolle als Regelungsinstrument nicht nur in vielen EU-Mitgliedstaaten, sondern auch auf europäischer Ebene eine wachsende Bedeutung zukommt. Mit Blick auf die jahrzehntelange Tradition der freiwilligen Selbstkontrolle im Medienbereich in Deutschland hat die Bundesregierung als EG-Ratsvorsitz gemeinsam mit dem Saarland und der Europäischen Kommission im April 1999 das Seminar "Freiwillige Selbstkontrolle im Medienbereich auf europäischer Ebene" durchgeführt. Rund 150 Experten aus Politik, Medienbereich, Medienselbstkontrolle, Nutzer- und internationalen Organisationen haben "Schlußfolgerungen von Saarbrücken" verabschiedet, in denen Medienverbänden und -Organisationen, Regierungen der EU-Mitgliedstaaten und Organen der EU unter anderem empfohlen wird: - Förderung des öffentlichen Bewußtseins für die Arbeit der Selbstkontrolle und der Ko-Regulierung (Selbstkontrolle auf der Grundlage staatlicher Normen), für die vorhandenen Abhilfe- und Beschwerdeverfahren im gesamten Medienbereich sowie für deren rechtliche und gesellschaftliche Bedeutung; - Unterstützung der Medienindustrie, -verbände und Organisationen der Selbstkontrolle und der Ko-Regulierung durch die Einzelstaaten und die Europäische Kommission insbesondere im Hinblick auf die grenzüberschreitende Zusammenarbeit; - Prüfung der Notwendigkeit einer Weiterentwicklung der rechtlichen Rahmenbedingungen für die Selbstkontrolle und die Ko-Regulierung auf der Ebene der EU-Mitgliedstaaten; - Eintreten für europäische Modelle der Selbstkontrolle und der Ko-Regulierung im Medienbereich auf internationaler Ebene sowie - Sicherung und ggf. Ausbau der Freiräume der Selbstkontrolle und der Ko-Regulierung im Rahmen der Rechtsetzung auf Gemeinschaftsebene. Die Bundesregierung bewertet den Ertrag dieser Konferenz gerade im Hinblick auf die Schaffung internationaler Mindeststandards für die neuen Informations- und Kommunikationsdienste auf der Basis des Subsidiaritätsgrundsatzes als sehr hoch. Als Konsequenz aus dem Seminar befaßt die deutsche Präsidentschaft den Rat für Kultur und Audiovisuelles mit dem Thema Selbstkontrolle. Es ist zu erwarten, daß von diesen Initiativen eine verstärkte europäische Zusammenarbeit der staatlichen Gesetzgeber, der Organe der EU, der Verbände, Unternehmen und der Selbstkontrolleinrichtungen ausgeht. 2. OECD Über die OECD koordinieren die Mitgliedstaaten u. a. ihre Politiken zur Informationsgesellschaft (Informations, Computer and Communication Policy). Hervorzuheben ist hier die OECD-Ministerkonferenz zum weltweiten elektronischen Handel, die im Oktober 1998 in Ottawa stattgefunden hat. Dort wurden die Themen Datenschutz, elektronische Signaturen, Besteuerung des elektronischen Handels und Verbraucherschutz erörtert. Insbesondere die OECD-Leitlinien zum Datenschutz von 1980 sollen mit Blick auf einen wirksamen Datenschutz in den offenen und weltweiten Netzen fortentwickelt werden. Ein weiterer Schwerpunkt liegt in der Erarbeitung von OECD-Leitlinien zum Verbraucherschutz im elektronischen Geschäftsverkehr. Im Bereich der elektronischen Signaturen wird auf OECD-Ebene ebenfalls über die Erarbeitung von Leitlinien nachgedacht. 3. G8-Staaten Vor allem der Mißbrauch der internationalen Datennetze durch illegale und schädigende Aktivitäten war Thema verschiedener Gremien der G8-Staaten. Eine Internationale Expertengruppe hat für die G8-Forschungsminister und Wissenschaftsberater (Camegie-Group) im Oktober 1997 einen Bericht zum Mißbrauch der internationalen Datennetze vorgelegt und darin auch Lösungsvorschläge unterbreitet. Im Rahmen der G8-Lyon-Gruppe wird eine bessere Koordinierung für den Bereich der Strafverfolgung auch für den Bereich der Computerkriminalität (high-tech-crime) erörtert. 4. Welthandelsorganisation - WTO Angesichts der wachsenden Bedeutung des elektronischen Handels auch für die internationalen Handels- und Wirtschaftsbeziehungen hat die 2. WTO-Ministerkonferenz im Mai 1998 eine umfassende Untersuchung sämtlicher handelspolitischer Implikationen des elektronischen Handels beschlossen. Das Ergebnis der seither in verschiedenen WTO-Gremien durchgerührten Analysen soll dem Allgemeinen Rat der WTO im Juli 1999 vorgelegt werden. Nach der von der EU übereinstimmend verfolgten Konzeption soll hierbei eine schwerpunktmäßige Zuordnung zum Dienstleistungshandel (GATS und seinen für Telekommunikationsdienstleistungen bestehenden Disziplinen) erreicht werden. 5. Europarat Auf der Grundlage der Beschlüsse der europäischen Medienministerkonferenz vom Dezember 1997 in Thessaloniki befaßt sich auch der Europarat mit der Bekämpfung illegaler und schädigender Inhalte im Internet. Während die Arbeitsgruppe "Cyber Crime" den Entwurf eines Übereinkommens über Datennetzkriminalität vorgelegt hat, der derzeit in den Gremien des Europarates verhandelt wird, prüft die Arbeitsgruppe "Neue Technologien" des Lenkungsausschusses Massenmedien (CDMM), welchen Beitrag der Europarat zur Bekämpfung schädigender Inhalte im Internet leisten kann. Mit Ergebnissen dieser Arbeitsgruppe ist voraussichtlich Mitte 1999 zu rechnen. Eine weitere Arbeitsgruppe wurde vom CDMM eingesetzt, um die Auswirkungen der technischen Konvergenz von Telekommunikation, Medien sowie neuen Informations- und Kommunikationsdiensten auf das Medienrecht und die Regulierungsstrukturen im Medienbereich aus der Sicht des Europarates zu analysieren, etwaigen Handlungsbedarf festzustellen und Lösungsvorschläge zu erarbeiten. Derzeit ist noch nicht absehbar, wann die Arbeitsgruppe erste Ergebnisse vorlegen wird. VII. IuKDG und Fragen der inneren Sicherheit Die rechtlichen Grundlagen für die Ermittlungstätigkeit der Sicherheitsbehörden im Bereich des Internets und der Online-Dienste sind weitgehend vorhanden. Polizeiliche Maßnahmen im Rahmen konkreter strafrechtlicher Ermittlungen erfolgen auf der Grundlage der spezialgesetzlichen Regelungen. Hindernisse, die von Strafverfolgungs- und Sicherheitsbehörden mit Blick insbesondere auf die Auskunftserteilung über Bestandsdaten sowie Speicherfristen für Nutzungs- und Abrechnungsdaten gesehen werden, bedürfen noch einer eingehenden Prüfung. Unter Berücksichtigung dessen wird die Bundesregierung die weitere rechtstatsächliche Entwicklung beobachten und ggf. erforderliche Anpassungen an geeigneter Stelle außerhalb des IuKDG vorschlagen. VIII. Wirtschaftliche Auswirkungen Die mit der Einführung des IuKDG verbundenen wirtschaftlichen Auswirkungen sind - mit Ausnahme des Signaturgesetzes - nicht unmittelbar quantifizierbar. Für den Bereich der Datensicherheit ist mit dem Signaturgesetz ein neuer Wirtschaftszweig angestoßen worden, der zu neuen Unternehmen (Prüf- und Zertifizierungsstellen) und damit zur Schaffung von Arbeitsplätzen führt. Gleichzeitig werden mit der Einführung digitaler Signaturen im elektronischen Rechts- und Geschäftsverkehr erhebliche Effizienzsteigerungen in Wirtschaft und Verwaltung ermöglicht. Im Bereich des Datenschutzes sind neue Wege zur Umsetzung des Systemdatenschutzes und der elektronischen Einwilligung sowie im Bereich des Jugendschutzes mit der Entwicklung neuer Filtertechnologien einzuschlagen; dies schafft entsprechende Handlungsmöglichkeiten für Industrie und Wirtschaft. Durch die gesetzliche Verankerung der freiwilligen Selbstkontrolle wird die Mitwirkung der Unternehmen am wirtschaftlichen Gestaltungsprozeß unterstützt und gestärkt. Einzelne Verbände und Unternehmen haben sich zu den wirtschaftlichen Auswirkungen geäußert. Dabei wurde vor allem begrüßt, daß mit dem IuKDG die Initiative ergriffen wurde, ein neues Medium in den rechtlichen Gesamtkontext einzubinden. Als wenig forderlich für den Wirtschaftsstandort Deutschland wurden das "Compuserve-Urteil" des Amtsgerichts München, Unsicherheiten bei der Entwicklung und Einführung der digitalen Signatur im nationalen Bereich durch die Diskussion auf europäischer Ebene zur Richtlinie über die Harmonisierung elektronischer Signaturen in Europa sowie das Fehlen einer klaren Haltung der Bundesregierung in der Verschlüsselungsfrage genannt. Nach Einschätzung der AgV hängt die weitere wirtschaftliche Entwicklung der neuen Medien entscheidend von deren Akzeptanz in breiten Schichten der Bevölkerung ab. Die Regelungen des IuK-DG über die Anbieterkennzeichnung, den Datenschutz und die Datensicherheit auf hohem Niveau werden als wichtige Instrumente für wirtschaftsfordemde Akzeptanz angesehen. Insgesamt zeigt die wirtschaftliche Entwicklung im Evaluierungszeitraum, daß Deutschland in den Multimedia-Kembereichen erhebliche Fortschritte gemacht hat. Dies spricht ebenfalls dafür, daß die im Gesetzgebungsverfahren erhobene Kritik an einer Überregulierung des Multimediabereichs durch das IuKDG und einer damit verbundenen Behinderung der wirtschaftlichen Entwicklung sich nicht als berechtigt erwiesen hat. Was allerdings die wirtschaftliche Entwicklung im internationalen Vergleich betrifft, so ist trotz der erfreulichen Entwicklung im nationalen Bereich festzustellen, daß Deutschland bislang nicht wesentlich aufgeholt hat, sondern weiterhin in der Entwicklung nachhinkt. So legten z. B. die USA und Norwegen beim Wachstum von PC je 100 Einwohner deutlich schneller zu. In Deutschland kamen 1998 auf 100 Einwohner 30 PC mit einem Wachstum von 4 %-Punkten gegenüber 1997, während es in den USA 57 PC auf 100 Einwohner bei einem Wachstum von 8 %-Punkten und in Norwegen 47 PC je 100 Einwohner bei einem Wachstum von ebenfalls 8 %-Punkten waren. Auch bei den Internet- und Online-Anschlüssen hat sich der Abstand zu den USA und anderen führenden Ländern tendenziell vergrößert. Hier legte Deutschland um 3 %-Punkte auf 9 Internet-/Online-Zugänge je 100 Einwohner zu. Gleichzeitig wurde jedoch z. B. im Vereinigten Königreich eine Steigerung um 6 Punkte auf 14 und in den USA sogar um 9 Punkte auf 27 Intemet-/Online-Zugänge je 100 Einwohner erzielt. Einer hochentwickelten Netzinfrastruktur und klaren rechtlichen Rahmenbedingungen steht damit ein Nachholbedarf sowohl bei den Endgeräten als auch bei den Multimedia-Angeboten und Multimedia-Inhalten gegenüber. Es bedarf daher eines entsprechenden ambitionierten Maßnahmeprogramms der Wirtschaft und der öffentlichen Hand, um nicht weiter an Boden zu verlieren und die bestehenden Wachstumspotentiale bei der Verteilung des Multimedia-Marktes im globalen Wettbewerb zu erschließen. D. Erfahrungen der Länder mit der Umsetzung von IuKDG und MDStV Die Länder sind für den Vollzug des MDStV und im wesentlichen auch des IuKDG zuständig. Bund und Länder hatten sich deshalb anläßlich der Vorbereitung des IuKDG und MDStV darauf verständigt, die weitere Entwicklung bei den rechtlichen Rahmenbedingungen für die neuen IuK-Dienste zu beobachten. Bereits unter Geltung des Bildschirmtext-Staatsvertrages (Btx-StV) hatten die Länder eine Arbeitsgruppe zur Begleitung dieses Staatsvertrages eingesetzt. Diese Arbeitsgruppe setzt ihre Tätigkeit derzeit unter Vorsitz des Freistaates Sachsen fort, um entsprechende Erfahrungen mit der Umsetzung des MDStV zu sammeln. Gleichzeitig sind die Länder auch in den Arbeitskreisen zur Evaluierung des IuKDG vertreten. Nach Einschätzung der Länder haben sich die Regelungen des MDStV - trotz einer Reihe von Anwendungs- und Umsetzungsfragen - in der Praxis insgesamt bewährt. Das mit dem IuKDG und MDStV eingeführte abgestufte Regelungssystem der Bundesrepublik Deutschland gelte mittlerweile als Modell auch für entsprechende Überlegungen auf europäischer Ebene. Die Anwendungsfragen würden sich in den Grenzen halten, wie sie jedes Gesetz hervorruft, das Lebenssachverhalte neu regelt. Die notwendigen Präzisierungen seien durch die zuständigen Behörden und durch die Gerichte vorzunehmen. Aus diesem Grunde besteht kurzfristig kein Änderungsbedarf hinsichtlich der Regelungen des MDStV. Die Länder haben zur Evaluierung des MDStV bei den für die Umsetzung der Regelungen zuständigen Aufsichtsbehörden eine Umfrage zu ersten Erfahrungen durchgeführt. Anwendungsfragen ergaben sich dabei vor allem in bezug auf den Jugendschutz, die Abgrenzung von Medien- und Telediensten, den Anbieterbegriff bei der Regelung zur Providerverantwortlichkeit und zum Datenschutz bei Mediendiensten. Die Erfahrungen lassen sich aus Sicht der Länder wie folgt zusammenfassen: - Die anfänglichen Befürchtungen der Fachkräfte des Jugendmedienschutzes wie auch der Strafverfolgungsbehörden, daß die unterschiedlichen Zuständigkeiten nach dem IuKDG und nach dem MDStV zu Schwierigkeiten im praktischen Vollzug führen würden, haben sich bisher nur teilweise bestätigt. Die Zusammenarbeit und der Meinungsaustausch der zuständigen Stellen könnten noch intensiviert werden. Die Errichtung der gemeinsamen Länderstelle "jugendschutz.net" hat sich bewährt. Sie nimmt ihre Aufgaben in Abgrenzung zu den Zuständigkeiten der Aufsichtsbehörden wahr und bietet Nutzem wie Anbietern gleichermaßen Aufklärung und Beratung an. Die zentrale Recherchearbeit von "jugendschutz.net" ist als effektiv und sinnvoll anzusehen. Die gemeinsame Länderstelle arbeitet mit guter technischer Ausstattung hauptsächlich vorbeugend. Durch Kontakte mit den Anbietern konnte eine Vielzahl von Gefährdungen bereits beseitigt werden, ohne daß die Strafverfolgungsbehörden eingeschaltet werden mußten. Die zentrale Recherchearbeit kann bei einem weiter verbesserten Informationsaustausch Grundlage für eine fruchtbare Zusammenarbeit mit den Aufsichtsbehörden sein und hierdurch helfen, unnötige Doppelarbeit zu vermeiden. Auf Grund dieser Erfahrungen werden die Länder in einer Protokollerklärung zum Vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag die Einrichtung und Fortführung dieser gemeinsamen Stelle begrüßen. In diesem Zusammenhang wird festgestellt, daß viele Anbieter mit der von ihnen vorzunehmenden Entscheidung der Frage nach § 8 Abs. 2 und 3 MDStV, ob ein Angebot geeignet ist, das körperliche, geistige oder seelische Wohl von Kindern und Jugendlichen zu beeinträchtigen, überfordert sind. Diese und die damit verbundenen Rechtsfragen sind von den Anbietern, die in der Regel keine juristische Ausbildung haben, nicht selbständig zu lösen. - Die Unterscheidung zwischen Mediendiensten und Telediensten stellt sich in der Praxis als eine generelle Frage dar, insbesondere die Regelungen zu den Abrufdiensten nach § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV i.V.m. § 2 Abs. 4 Nr. 3 TDG und § 2 Abs. 2 Nr. 2 TDG. Unter dem Begriff "Mediendienste" werden oftmals nur solche Angebote verstanden, die primär der politischen Meinungsbildung dienen. Zum anderen wird darauf hingewiesen, daß Angebote häufig Elemente beider Dienste enthalten. Daher wird diese Unterscheidung vor allem für allgemein zugängliche Abrufdienste des World-Wide-Web als nicht sachgerecht angesehen und teilweise der Verzicht auf die Unterscheidung zwischen Tele- und Mediendiensten bzw. bei Zweifeln eine generelle Zuordnung von Angeboten als Mediendienste vorgeschlagen. - Bei der Anwendung der Vorschrift zur Providerverantwortlichkeit nach § 5 MDStV werden die Begriffe Service- und Access-Provider in der Praxis zum Teil nicht genau getrennt, weil zahlreiche Access-Provider sich zugleich als Service-Provider betätigen. Die Aufsichtsbehörden versuchen daher überwiegend, den eigentlichen Urheber ausfindig zu machen und zur Verantwortung zu ziehen. - Im Datenschutz wird einerseits eine größere Transparenz zwischen den einzelnen Regelwerken für erforderlich gehalten und eine Harmonisierung der Vorschriften des TDDSG, des MDStV und des BDSG angeregt. Zum anderen wird die Auffassung vertreten, daß sich das TDDSG und die Regelungen zum Datenschutz im MDStV unter datenschutzrechtlichen Gesichtspunkten bewährt haben. Die von den Ländern mitgeteilten Erfahrungen mit der Umsetzung der Vorschriften des MDStV entsprechen weitgehend den Erfahrungen mit der Umsetzung der im wesentlichen wortgleichen Vorschriften von TDG und TDDSG sowie den daraus zu ziehenden Schlußfolgerungen für die Fortentwicklung beider Regelwerke. Was die unterschiedlichen Bewertungsansätze zur Frage der Anwendungsbereiche von TDG und MDStV betrifft, sind diese aus der Entstehungsgeschichte beider Regelwerke zu erklären. Die Bundesregierung sieht mit Blick auf die in § 2 Abs. 4 Nr. 3 TDG vorgenommene Klarstellung zur Zeit keinen weiteren Handlungsbedarf. E. Zusammenfassende Bewertung, Handlungsbedarf und Ausblick 1. Zusammenfassende Bewertung Die Erfahrungen im Evaluierungszeitraum haben deutlich gemacht, daß die Schaffung verläßlicher rechtlicher Rahmenbedingungen für alle Beteiligten (Nutzer, Anbieter, Aufsichtsbehörden einschließlich Datenschutzkontrollinstanzen) notwendige Grundlage für die wirtschaftliche Erschließung der neuen Dienste in Deutschland ist. Mit dem IuKDG hat der Gesetzgeber einen technologisch und wirtschaftlich in die Zukunft gerichteten Schritt getan. Die Bundesregierung hat die Umsetzung des Gesetzes in engem Dialog mit den Unternehmen, Verbänden und weiteren beteiligten Kreisen begleitet. Der Erfahrungsprozeß mit den neuen Regelungen - und zwar mit unterschiedlicher Intensität in den einzelnen Rechtsgebieten - befindet sich erst im Anfangsstadium. Insoweit sind fundierte Aussagen darüber, ob sich die grundsätzlichen Ansätze des Gesetzes bewährt haben, beim gegenwärtigen Erfahrungsstand nur bedingt möglich. Gleichwohl lassen sich bereits wichtige Schlußfolgerungen über die Anwendung der einzelnen Regelungsbereiche in der Praxis und für eine Fortentwicklung der rechtlichen Rahmenbedingungen ziehen. Die Medienordnung in Deutschland hat eine neue Orientierung erfahren. Sie spiegelt sich in der Dreiteilung der Angebote in Teledienste, Mediendienste und Rundfunk wider. Teledienste und Mediendienste, soweit diese auf Abruf erfolgen, stellen den Nutzem einzelne Informationen zu individueller, nicht gesteuerter Auswahl zur Verfügung, wobei Teledienste durch Individualität und Interaktivität der jeweiligen Angebote bzw. ihrer Nutzung, Mediendienste durch primär publizistische Relevanz gekennzeichnet sind. Demgegenüber stellt Rundfunk ein zeitlich planmäßig ablaufendes Gesamtprogramm dar. Die sich aus dieser Neuordnung ergebenden Abgrenzungsfragen haben auf der einen Seite eine intensive wissenschaftliche Diskussion zur Fortentwicklung des gesamten Medienordnungsrahmens vor dem Hintergrund der föderalen Struktur in Deutschland ausgelöst. In der Praxis haben andererseits die Regeln des IuKDG nicht zu einer Behinderung der Einführung und Entwicklung der neuen Dienste geführt. Es ist festzustellen, daß die aufgezeigten Abgrenzungsfragen pragmatisch im Sinne der Zielsetzung des Gesetzeswerkes gelöst werden können. Dies gilt auch für die wichtiger werdende Frage der Abgrenzung von neuen, zunehmend in Programmform angebotenen Diensten zum Rundfunk. Mit der Unbedenklichkeitsbescheinigung nach § 20 Abs. 2 Rundfunkstaatsvertrag (RStV) ist für Anbieter von IuK-Diensten die Möglichkeit geschaffen worden, frühzeitig Rechtsklarheit darüber zu erhalten, ob ein Angebot dem Rundfunk zuzuordnen ist oder nicht. Im Verlaufe der Evaluierung sind von den Verbänden, Unternehmen und sonstigen beteiligten Stellen eine Reihe von Fragen vorgetragen worden. Dabei handelte es sich im Hinblick auf die Neuartigkeit der Regelungsmaterie und der entwicklungsoffenen Struktur des Gesetzes vielfach um Unsicherheiten bei der Umsetzung oder Auslegung von einzelnen Regelungen. Hier braucht die Entwicklung in Praxis und Rechtsprechung erfahrungsgemäß noch Zeit. Im internationalen Bereich hat das IuKDG Maßstäbe für laufende Überlegungen gesetzt. Dies gilt für die digitalen Signaturen ebenso wie für die Frage der Verantwortlichkeit der Anbieter, den Datenschutz in den Netzen, die Anbieter- und Preistransparenz sowie für den Jugendschutz mit seinem differenzierten Ansatz von gesetzlicher Regulierung, freiwilliger Selbstkontrolle und technischem Selbstschutz. Auch insoweit wurde das mit dem IuKDG verfolgte Ziel, die internationale Diskussion auf der Basis eines konkreten Regulierungsmodells anzustoßen und zu befördern, erreicht. II. Handlungsbedarf Die aus der Evaluierung gewonnenen Erkenntnisse haben gezeigt, daß das Gesetz durch Änderungen in einzelnen Regelungsbereichen optimiert werden kann. Darüber hinaus werden die derzeit noch in der Beratung befindlichen EG-Richtlinien zu gemeinsamen Rahmenbedingungen für elektronische Signaturen und zu rechtlichen Aspekten des elektronischen Geschäftsverkehrs umzusetzen sein. Im einzelnen: - Allgemeine Regelungen für Teledienste Die Erfahrungen im Evaluierungszeitraum zum Anwendungsbereich des IuKDG haben gezeigt, daß in wichtigen Angebots- und Nutzungsbereichen eine eindeutige rechtliche Zuordnung als Tele- oder Mediendienst möglich ist. Zu nennen sind vor allem Abrufdienste aus dem Bereich der Banken- und Versicherungswirtschaft sowie das Online-Shopping als Teledienste, der Femseheinkauf (Teleshopping), das elektronische Zeitungs- und Zeitschriftenangebot sowie Textanzeigen im Fernsehprogramm als Mediendienste. Typische Formen individualkommunikativer elektronischer Angebote und damit Teledienste sind auch die Einrichtung von Newsgroups und Chatrooms. Die bisherige Praxis hat gezeigt, daß die aufgetretenen Zweifelsfragen im Wege einer verständigen Rechtsauslegung geklärt werden konnten. Konkrete Anhaltspunkte dafür, daß die Entwicklung neuer Angebote zurückgestellt oder nachhaltig behindert worden wäre, sind nicht bekannt geworden. Die europaweit gerührte Diskussion um die Konvergenz der Branchen Telekommunikation, Medien und Informationstechnologie und ihre Folgen hat Auswirkungen auf die nationale Medienordnung. Die gemeinsam von Bund und Ländern entwickelten Strukturen nach dem IuKDG und dem MDStV haben die Medienordnung in Deutschland neu gestaltet und einen pragmatischen und entwicklungsoffenen Weg vorgegeben, um den besonderen Anforderungen einer sich verändernden Medienlandschaft gerecht zu werden. Gleichwohl ist abzusehen, daß die an dem Maßstab der Meinungsrelevanz ausgerichtete inhaltliche Differenzierung der Medienangebote in Teledienste, Mediendienste und Rundfunk aufgrund der fortschreitenden wirtschaftlichen und technologischen Entwicklung neue Fragen aufwerfen wird. Diese müssen im Interesse des Wirtschaftsstandortes Deutschland einvemehmlich von Bund und Ländern gelöst werden. Die Bundesregierung wird sich für eine entsprechende Fortentwicklung des Medienordnungsrahmens einsetzen und den Dialog mit den Ländern zu dieser Frage fortsetzen. Die im EU-Rat diskutierte Richtlinie zu bestimmten Aspekten des elektronischen Geschäftsverkehrs im Binnenmarkt greift die Grundgedanken von TDG und MDStV zur Zulassungsfreiheit der neuen Dienste, zur Verantwortlichkeit der Provider und zur Anbietertransparenz auf. Die Bundesregierung wird sich für eine EU-weite Harmonisierung dieser Regelungsbereiche einsetzen. Soweit daraus Änderungsbedarf für die Regelungen im TDG entsteht, wird sie entsprechende Änderungen und Ergänzungen nach Inkrafttreten der Richtlinie vorschlagen. Nach dem derzeitigen Stand der Beratungen werden insbesondere die Vorschrift zur Verantwortlichkeit mit Blick auf die unterschiedlichen Aktivitäten der Diensteanbieter wie Caching und Hosting zu detaillieren sein. Auch im Bereich der Anbieterkennzeichnung werden voraussichtlich höhere Anforderungen zu stellen sein, als sie im TDG vorgesehen sind, einschließlich der Einführung einer Bußgeldbewehrung bei Verstößen gegen diese Regelung. Die Frage der Herausnahme geschlossener Nutzergruppen aus dem Anwendungsbereich des IuKDG ist eingehend erörtert worden. Die Gespräche haben bisher nicht zu einem Ergebnis geführt, weil eine sachgerechte Eingrenzung von geschlossenen Nutzergruppen und der damit verbundenen Fragestellungen bisher nicht erreicht werden konnte. Die Bundesregierung wird den Dialog mit den betroffenen Kreisen zu dieser Frage fortsetzen und ggf. entsprechende Klarstellungen vorschlagen. - Teledienstedatenschutz Im Verlaufe der Evaluierung ist deutlich geworden, daß sich die beteiligten Wirtschaftskreise und die Aufsichtsbehörden auf die neuartigen Regelungen des TDDSG und den Umgang mit diesen weitgehend erst noch einstellen und Erfahrungen mit der gegenseitigen Zusammenarbeit sammeln müssen. Zudem bedarf es insbesondere bei der Gewährleistung der technischen und organisatorischen Datenschutzvorkehrungen (Systemdatenschutz) weiterer Erfahrungen, um zu einer abschließenden Bewertung zu gelangen, ob und inwieweit die entsprechenden Anforderungen des Gesetzes zu modifizieren sind. Mit Pilotprojekten unterstützt die Bundesregierung neue Konzepte, in denen praktikable Umsetzungsmöglichkeiten für die im IuKDG genannten Datenschutzziele und -anforderungen im Feld erforscht werden. Zentrales Anliegen von Unternehmen und Wirtschaftsverbänden sind eine größere Transparenz und Vereinheitlichung der einzelnen Datenschutzregelwerke im Bereich des Bundes und der Länder. Einen Schritt in diese Richtung bedeutet es, daß in der ersten Stufe der anstehenden Novellierung des BDSG die Grundsätze des TDDSG zum Systemdatenschutz wie Datenvermeidung und -Sparsamkeit sowie Anonymität und Pseudonymisierung als übergreifende Prinzipien in das BDSG übernommen werden, wodurch eine entsprechende Verschlankung des TDDSG erreicht werden kann. Darüber hinaus wird die Bundesregierung im Rahmen der ersten Stufe der Novellierung des BDSG eine Regelung zum Datenschutzaudit vorsehen. Damit sollen die Selbstverantwortung der Wirtschaft für den Datenschutz gestärkt und die kontinuierliche Verbesserung des Datenschutzes durch die Unternehmen selbst gefördert werden. Zu einer Reihe von Auslegungsfragen zu einzelnen Regelungen des Gesetzes wurden gesetzliche Ergänzungen und Klarstellungen angeregt. Dabei geht es vor allem auch um die Tragweite der Einwilligung des Nutzers in die über das Gesetz hinausgehende Verarbeitung seiner persönlichen Daten, die Geltung des Femmeldegeheimnisses nach dem TKG für die Diensteebene sowie die Ergänzung des TDDSG um einen Bußgeldkatalog, um dem Schutzanspruch in der Praxis stärkere Geltung zu verschaffen. Die Bundesregierung wird diese Anregungen prüfen und ggf. die gesetzgeberische Initiative zu ergreifen. - Digitale Signaturen Einsatz und Nutzung der digitalen Signaturen in Deutschland und auch weltweit stehen erst am Anfang. Daher sind endgültige Schlußfolgerungen verfrüht. Fest steht jedoch schon heute, daß das Signaturgesetz den breiten Aufbau einer IT-Sicherheitsinfrastruktur in Form von Zertifizierungsstellen und technischen Komponenten ermöglicht hat. Nach den bisherigen Erfahrungen mit dem Signaturgesetz und der Signaturverordnung besteht keine Veranlassung zu grundlegenden Änderungen von Gesetz und Verordnung. Punktueller Anpassungsbedarf ergibt sich vor allem in folgenden drei Bereichen: Erstens besteht zu einzelnen Regelungen Klarstellungsbedarf, beispielsweise bei der Aufnahme berufsrechtlicher Zulassungen in ein Zertifikat oder bei der Legaldefinition von "Zertifizierungsstellen". Zweitens hat sich Ergänzungsbedarf in der Verordnung hinsichtlich der Anwendung internationaler Prüfkriterien für die Sicherheit von Informationstechnik ergeben mit dem Ziel, die internationale Anerkennung gesetzeskonformer digitaler Signaturen zu erleichtem. Drittens werden sich Anpassungen in Gesetz und Verordnung im Zusammenhang mit der Umsetzung der EG-Richtlinie zur elektronischen Signatur, die voraussichtlich Ende 1999 in Kraft treten wird, ergeben. Damit wird auch die vom Deutschen Bundestag im Rahmen der Verabschiedung des Signaturgesetzes diskutierte Haftungsregelung für Zertifizierungsstellen umzusetzen sein. Die Bundesregierung erarbeitet zur Zeit einen Gesetzentwurf, der die Formbestimmungen des Privatrechts an die Erfordernisse des modernen Geschäftsverkehrs anpassen soll. Insbesondere ist vorgesehen, daß digitale Signaturen - soweit wie möglich - der gesetzlichen Schriftform des § 126 BGB gleichgesetzt werden. Zu diesem Zweck soll eine neue "elektronische Form", die grundsätzlich als Option zur Schriftform dient, in das Bürgerliche Gesetzbuch eingerührt werden. Die elektronische Form nimmt Bezug auf die Anforderungen des Signaturgesetzes. Eine Überprüfling der Regelungen im öffentlichen Recht ist eingeleitet. Eine Neufassung der Vorschriften für das Rechnungswesen im Bereich des Sozialversicherungswesens ist bereits vollzogen. Damit trägt die Bundesregierung dem Wunsch des Deutschen Bundestages Rechnung, der vom Signaturgesetz Impulse für Gesetzesänderungen in den Bereichen des Zivilrechts und des öffentlichen Rechts erwartet. Daneben hat die Bundesregierung Anstöße gegeben für Bemühungen der Wirtschaft, zu einem einheitlichen Interoperabilitätsstandard zu gelangen und damit eine breite Nutzung der digitalen Signaturen im nationalen und internationalen Bereich zu erleichtem. Mit der Fördermaßnahme Media@Komm und der dazugehörenden Begleitforschung werden die rechtlichen Rahmenbedingungen zur digitalen Signatur und zum elektronischen Geschäftsverkehr unmittelbar und umfassend in der Praxis erprobt. Die Schlußfolgerungen aus diesem bisher größten Multimedia-Pilotversuch des Bundes fließen direkt in die weiteren rechtlichen Aktivitäten ein. Mit einem "Aktionsprogramm zur digitalen Signatur und zum Informationssschutz" beabsichtigt die Bundesregierung darüber hinaus, die Anwendung gesetzeskonformer digitaler Signaturen flankierend zu unterstützen. - Jugendschutz Die Erfahrungen mit den Regelungen zum Jugendschutz reichen für eine abschließende Bewertung noch nicht aus. Allerdings verstärkt sich der Eindruck, daß vor allem die im Bereich des Jugendschutzrechtes vorgenommene Differenzierung zwischen Telediensten und Mediendiensten zu erheblichen Rechtsunsicherheiten bei Anbietern und Nutzem, aber auch zwischen den für den Jugendschutz zuständigen staatlichen Stellen und den Einrichtungen der freiwilligen Selbstkontrolle führt und damit dem Ziel, einen einheitlichen Jugendschutz in den Netzen zu gewährleisten, nicht gerecht wird. Dem einzelnen Diensteanbieter werden nach dem MDStV Entscheidungen zugemutet, die bei Indizierungsverfahren nach dem GjS, aber auch bei anderen Bewertungsstellen der Selbstkontrolle in der Regel von einem mehrköpfigen Gremium getroffen werden und den Anbieter überfordem. Unsicherheit besteht auf Seiten der Anbieter im Hinblick auf die Aufsichts- und Verantwortlichkeitsstrukturen. Diese müssen häufig zum gleichen Sachverhalt mehrfach Stellung nehmen, weil verschiedene Stellen, wie z. B. Strafverfolgungsbehörden, "jugendschutz.net" und die FSM oftmals unkoordiniert nebeneinander tätig werden. Unternehmen und Verbände schlagen deshalb zur Herstellung einer größeren Rechtssicherheit und Vermeidung von zusätzlichem Personal- und Sachaufwand eine zentrale Wahrnehmung der Jugendschutzbelange vor. Die Bundesregierung wird die von den Unternehmen und Verbänden angeregte Vereinheitlichung und Konzentrierung der Aufsichts- und Verwaltungsstrukturen im Jugendschutz auf Bundes- und Landesebene in ihre derzeit laufenden Überlegungen zur Fortentwicklung des GjS ebenso einbeziehen wie die Anregungen für eine weitere Beschleunigung des Indizierungsverfahrens. Sie wird dazu auf eine Konzentration der personellen und sächlichen - insbesondere technischen - Ressourcen hinwirken. Darüber hinaus prüft sie derzeit, ob - unter Verzicht auf das Erfordernis von Anträgen hierzu berechtigter Stellen - der BPjS unmittelbar der Zugriff auf Angebote in Datennetzen zu ermöglichen ist. Eine Erweiterung der Antragsbefugnis auf im Bereich des Jugendschutzes tätige Verbände und der Verzicht auf die Bekanntmachung im Bundesanzeiger wird in diese Erwägungen einzubeziehen sein. Die Bundesregierung wird die Bemühungen der Jugendschutzbeauftragten bzw. der Einrichtungen der freiwilligen Selbstkontrolle weiterhin aktiv begleiten und in enger Abstimmung mit den Beteiligten ggf. eine gesetzliche Konkretisierung der Rahmenbedingungen für Jugendschutzbeauftragte vornehmen. Sie wird sich auf internationaler Ebene auch in Zukunft nachdrücklich dafür einsetzen, staatliche Regulierungen in den Netzen auf das notwendige Maß zu beschränken, ein Netz von Einrichtungen der freiwilligen Selbstkontrolle EU-weit und auf internationaler Ebene zu schaffen und den technischen Schutzmöglichkeiten sowie der Aufklärung der Nutzer einen hohen Stellenwert einzuräumen. - Preistransparenz Die Erfahrungen mit der Anwendung von Verbraucherschutzvorschriften, insbesondere zur Preisangabenverpflichtung haben gezeigt, daß hier ein erheblicher Handlungsbedarf bei der staatlichen Durchsetzung dieser Vorschriften besteht. Vor allem die Verbraucherverbände haben darauf hingewiesen, daß die Vorschriften des Preisangabenrechts nicht korrekt eingehalten werden und die durch das IuKDG eingeführte Verpflichtung, eine gesonderte Anzeige über den Preis einer fortlaufenden Nutzung unentgeltlich anzubieten, wenn eine Leistung nach Einheiten berechnet wird, nicht umgesetzt wird. Die Bundesregierung sieht in der Preistransparenz eine wesentliche Voraussetzung für die Akzeptanz der Verbraucher und für die wirtschaftliche Entwicklung der IuK-Dienste in Deutschland. Sie wird zur Sicherung der Preistransparenz ggf. erforderliche Gesetzesänderungen vorschlagen, wenn abschließende Erkenntnisse hierzu vorliegen. III. Ausblick Mit dem IuKDG und dem MDStV haben Bundesregierung und Bundesländer einen verläßlichen Rechtsrahmen für die neuen Dienste geschaffen, der zugleich die Richtung für eine Fortentwicklung des Medienordnungsrahmens in Deutschland vorgibt. Die mit dem IuKDG festgelegten rechtlichen Rahmenbedingungen haben für die Wirtschaft eine Reihe grundlegender Fragen geklärt. Entsprechende Strukturen werden sich mittel- und langfristig EU-weit und im internationalen Bereich entwikkeln. Die Evaluierung des Gesetzes hat gezeigt, daß weitere flankierende Maßnahmen des Gesetzgebers erforderlich sind, um die wirtschaftliche Entwicklung der neuen Dienste in Deutschland weiter voranzubringen. Angesichts des sich weltweit entwickelnden elektronischen Handels müssen darüber hinaus gesetzliche Standards nicht nur EU-weit, sondern weltweit vereinbart werden. Die Gespräche dazu sind zwischenzeitlich in den internationalen Organisationen aufgenommen worden. Die Bundesregierung wird ihre Vorschläge zur Fortentwicklung der rechtlichen Rahmenbedingungen für die neuen Dienste in ihrem Aktionsprogramm "Innovationen und Arbeitsplätze in der Informationsgesellschaft des 21. Jahrhunderts" darlegen. Sie wird die im IuKDG-Bericht aufgezeigten gesetzlichen Maßnahmen im engen Dialog mit den betroffenen Kreisen, wie er sich bei der Vorbereitung des IuKDG und seiner Evaluierung bewährt hat, erarbeiten und dem Deutschen Bundestag entsprechende Vorschläge unterbreiten.
| Zur Inhaltsübersicht des Jahresberichtes 1999
Letzte Änderung: am 29.02.2000