Jahresbericht des Berliner Datenschutzbeaufragten 1984

Drucksache 9/2277

(Auszug)

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4.3. Der Umgang mit Personaldaten

In mehreren Jahresberichten hatte ich Anlaß, auf Mängel beim Umgang mit personenbezogenen Daten öffentlicher Bediensteter (Personaldaten) hinzuweisen. In letzter Zeit häuften sich wieder Eingaben, die nicht nur von den Betroffenen selbst, sondern in zunehmendem Maße auch von Personalräten oder mit der Bearbeitung von Personaldaten betrauten Mitarbeitern vorgebracht wurden.

Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung

In fast allen Fällen waren Unsicherheiten und datenschutzrechtliche Mängel auf das Fehlen geeigneter materiell-rechtlicher Grundlagen zurückzuführen, die eine unmißverständliche Handhabung von Personaldaten, insbesondere die einheitliche Führung von Personalakten, vorschreiben.

Bereits im Jahresbericht 1981 hatte ich in der Anlage 2 Vorstellungen zur Verbesserung des Personaldatenschutzes im Landesbeamtengesetz (LBG) entwickelt. Obwohl das LBG inzwischen mehrfach geändert wurde, ist eine gesetzliche Regelung bisher nicht ins Auge gefaßt worden.

Vielmehr hat der Senator für Inneres im August dieses Jahres einen Entwurf von Verwaltungsvorschriften über die Führung von Personalakten der Dienstkräfte des Landes Berlin vorgelegt, an dessen Erarbeitung ich nicht beteiligt worden war.

Zwar entsprechen die Verwaltungsvorschriften formell noch nicht den Anforderungen an eine Rechtsgrundlage für derart weitgehende Eingriffe in das informationelle Selbstbestimmungsrecht, da auch im Hinblick auf die Durchsetzbarkeit der subjektiven Ansprüche der Betroffenen hierfür eine gesetzliche Grundlage geschaffen werden muß.

Inhaltlich entspricht der Entwurf jedoch weitgehend den von mir bisher vorgetragenen Vorstellungen. Im Hinblick auf die mit Verwaltungsvorschriften verbundene Selbstbindung der Behörden stellen sie immerhin einen Schritt zur Verbesserung des Datenschutzes dar.

Meine Prüfungen auf Grund der Beschwerden bestätigen die Erforderlichkeit sowohl der in den Verwaltungsvorschriften vorgesehenen Regelungen als auch darüber hinausgehender gesetzlicher Bestimmungen.

Allerdings wird die Durchsetzung datenschutzrechtlicher Erfordernisse bei Personaldaten dadurch erschwert, daß von den verantwortlichen Behörden, insbesondere vom Senator für Inneres, immer wieder meine Kompetenz in diesem Bereich in Frage gestellt wird, da es sich überwiegend um Aktensammlungen handele.

Ungeachtet der Tatsache, daß zumindest die formatierten Teile der Akten (z.B. Aktenvorblätter) wegen ihrer Umsortierbarkeit den Dateibegriff erfüllen, mußte ich immer wieder betonen, daß ich nach § 21 Berliner Datenschutzgesetz neben der Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes auch die Verpflichtung habe, die Einhaltung "anderer Vorschriften über den Datenschutz" zu kontrollieren. Hierzu zählen die allgemeinen Verfassungsgrundsätze (Erforderlichkeit, Verhältnismäßigkeit) ebenso wie das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und die einschlägige höchstrichterliche Rechtsprechung, die insbesondere ein Personaldatengeheimnis anerkennt. Das - verfassungsrechtlich ohnehin bedenkliche - Fehlen spezialgesetzlicher Regelungen kann in derart sensiblen Bereichen kein Grund für die Zurückweisung der gebotenen Datenschutzkontrolle sein. Eine derartige Argumentation würde letztlich daraufhinauslaufen, daß die Datenschutzkontrolle in Bereichen nicht stattfinden sollte, in denen eine verfassungsrechtlich gebotene Regelung nicht erlassen wird. Dies vermag ich nicht anzuerkennen.

Personalfragebogen

Gegenstand vieler Nachfragen war der bislang bei den Einstellungsbehörden verwendete Personalfragebogen. Dabei ging es insbesondere um den Umfang der abgeforderten Daten und die Frage der Notwendigkeit zur Beantwortung aller Teile bereits zu einem Zeitpunkt, zu dem noch nicht feststeht, ob es überhaupt zu einer Einstellung kommen wird.

Folgende datenschutzrechtliche Bedenken bestehen gegen den Inhalt des derzeit verwendeten Fragebogens:

- Ein Personalfragebogen für die Bewerbung um Einstellung sollte nur solche Fragen enthalten, die für die Bewerberauswahl erheblich sind, während Fragen, die erst nach einer Einstellung für die Abwicklung des Arbeitsverhältnisses Bedeutung gewinnen, später mit einem besonderen Fragebogen abgefragt werden sollten. Auf dem bisher verwendeten Vordruck müßten durch entsprechenden Hinweis die Fragen kenntlich gemacht werden, die zunächst nur für die Bewerberauswahl erforderlich sind.

- Zum Zeitpunkt der Bewerbung sind noch nicht erforderlich Angaben über anhängige Straf-, Ermittlungs- oder Disziplinarverfahren, über alle bisherigen Tätigkeiten und den jeweiligen Grund des Ausscheidens aus dem Arbeitsverhältnis, über Namen und Beruf des Ehegatten, über Schwerbehinderung (mit Nachweis) sowie Sozialversicherungsnummer, Mitgliedschaft einer Krankenkasse und bestehende Versorgungsansprüche.

- Nicht notwendig dürfte die Frage nach einer bestehenden oder evtl. anstehenden Entmündigung sein, da diese in aller Regel normale Bewerber befremden dürfte, anderenfalls ohnehin keine präjudizierende Wirkung hätte.

Selbst nach der Einstellung sind einige Fragen problematisch:

- Zweifelhaft dürfte sein, ob für den Bewerber eine Rechtspflicht besteht, sich zu seinen wirtschaftlichen Verhältnissen zu äußern und ob falsche Aussagen hierüber arbeitsrechtliche Auswirkungen hätten. Unter diesem Aspekt wäre möglicherweise die Grundlage für eine Datenerhebung ohne ausdrücklichen Hinweis auf die Freiwilligkeit nicht gegeben.

- Die Frage nach politischer oder rassischer Verfolgung müßte unbedingt mit einem Hinweis auf die Freiwilligkeit der Angaben versehen werden.

Auch ein überarbeiteter Entwurf eines Fragebogens berücksichtigte diese Bedenken nicht. Ich gehe davon aus, daß noch eine weitere Überarbeitung erfolgt.

Inhalt von Personalakten

Große öffentliche Anteilnahme fand die Frage, ob in die Personalakten von Lehrern Vorgänge über deren Teilnahme an den Friedensaktionen der GEW am 20. Oktober 1983 aufgenommen werden dürfen. Auf Grund mehrerer Beschwerden von Betroffenen bin ich dieser Frage nachgegangen.

Hierbei handelte es sich insbesondere um die Aufforderung, sich zu dem Unterrichtsversäumnis zu erklären sowie die Stellungnahme der Betroffenen. In einem Bezirksamt wurde zusammen mit diesen Unterlagen eine komplette Liste aller bei den Aktionen beobachteten Lehrer einer Schule zur Personalakte genommen.

Die Aufnahme dieser Vorgänge in die Personalakte stellt die Betroffenen schlechter als sie es bei einem Disziplinarverfahren wären. In diesem Falle würden die Vorgänge als Disziplinarvorgang in einer Beiakte zur Personalakte geführt werden und die Tilgungsvorschriften nach der Landesdisziplinarordnung (LDO) greifen, währenddessen die in der Personalakte paginiert abgehefteten Vorgänge die Betroffenen auf Dauer belasten können. Darüber hinaus stellt die Aufnahme der genannten Liste mit Namen anderer Bediensteter eine unverhältnismäßige - weil für das betreffende Dienstverhältnis nicht erforderliche - Speicherung von Fremddaten dar und ist somit rechtswidrig. Die Betroffenen könnten bei einer Einsicht in die Personalakte Kenntnis über weitere Kollegen der Schulen erhalten, die ebenfalls an den beanstandeten Aktionen teilnahmen und vermutlich gleichen dienstrechtlichen Maßnahmen unterzogen wurden bzw. werden sollten. Dadurch würden Personaldaten unbefugt offenbart.

Während die Namen der anderen Lehrer auf den Listen unkenntlich gemacht wurden, konnte die Entnahme der Vorgänge selbst nicht erreicht werden. In einem von mir beanstandeten Fall wurde vom zuständigen Bezirksstadtrat für Volksbildung zugesagt, daß er sich unabhängig der Überlegungen des Senators für Schulwesen, Jugend und Sport vorbehalte, die Vorgänge in Analogie zu den Regelungen nach § 112 LDO nach einem Jahr aus den Personalakten entfernen zu lassen.

Sachakten

Grundsätzlich ist die Personalakte zwar als eine Einheit zu führen. Es gibt jedoch eine Reihe von Vorgängen, die besonderen, von der Person und dem Beamten- oder Arbeitsverhältnis sachlich zu trennenden Zwecken dienen. Diese Vorgänge sind in Sachakten einzuordnen.

Ein Beispiel für derartige Sachakten sind die über die Gewährung von Kindergeld anzulegenden Akten.

Nach § 45 Bundeskindergeldgesetz (BKKG) sind Kindergeldangelegenheiten von Angehörigen des Öffentlichen Dienstes jeweils von der Stelle zu bearbeiten, die für die Festsetzung der Bezüge oder des Arbeitsentgelts zuständig ist. Dies bedeutet in der Praxis eine Doppelzuständigkeil insbesondere der Bearbeiter in den Gehalts- und Lohnstellen, die zur Berechnung von Bezügen bzw. Arbeitsentgelten Beiakten zu den Personalakten führen und sowohl Kenntnis von Personaldaten als auch von Kindergelddaten erhallen.

Bereits im Jahre 1983 hatte die Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder ausdrücklich festgestellt, daß die für die Kindergeldbearbeitung erhobenen Daten Sozialdaten im Sinne des Sozialgesetzbuches sind und somit einer strengen Zweckbindung unterliegen. Diese Zweckbindung verbietet es demjenigen, der im Bereich des öffentlichen Dienstes nach § 45 BKKG mit der Bearbeitung von Kindergeldangelegenheiten betraut ist, Kindergelddaten an die mit der Bearbeitung von Personalsachen Betrauten weiterzugeben bzw. selbst zu verwenden, sofern er selbst auch mit der Bearbeitung von Personalangelegenheiten betraut ist.

Diesem Grundgedanken folgend hatten sich die zuständigen Obersten Bundes- und Landesbehörden bereiterklärt, durch Rundschreiben in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich diesbezügliche Regelungen zu erlassen. Dem ist der Senator für Inneres mit Rundschreiben vom 11. Juli 1984 (II Nr. 41) nachgekommen.

Dabei hat der Senator für Inneres meine Anregungen aufgenommen und klargestellt, daß es sich bei Kindergelddaten nicht um Personaldaten im dienstrechtlichen Sinne, sondern um Sozialdaten handelt, die grundsätzlich nur für kindergeldbezogene Entscheidungen herangezogen werden dürfen.

Meiner Anregung folgend ist auch ein Hinweis aufgenommen worden, daß Kindergeldvorgänge nicht in der Personal(haupt)akte, sondern nur in eigenen Kindergeldakten als Sachakten geführt werden dürfen. Dabei wird aus Praktikabilitätsgründen zugestanden, daß in diese Sachakte auch Vorgänge über Ortszuschlag, Sozialzuschlag und Anwärterverheiratetenzuschlag aufgenommen werden dürfen. Dies bedeutet allerdings, daß vor einer etwa notwendig werdenden Übermittlung der Akten im Zusammenhang mit dienst- oder arbeitsrechtlichen Vorgängen der das Kindergeld betreffende Aktenteil abgetrennt werden muß.

Die Relevanz dieser Frage zeigt die Beschwerde des Bediensteten einer Hochschule, dem auf Grund gewisser Eintragungen im Einkommenssteuerbescheid (der zur Gewährung des Kindergeldes vorgelegt worden war) Vorhaltungen gemacht wurden, er habe sich eine Nebentätigkeit nicht ordnungsgemäß genehmigen lassen. Ich habe der Hochschule mitgeteilt, daß dem Bediensteten aus der unerlaubten Verwendung dieser Information keine Nachteile entstehen dürfen, und den Petenten gleichzeitig darauf hingewiesen, daß hiervon die Verpflichtung nicht berührt wird. Nebentätigkeiten ordnungsgemäß genehmigen zu lassen.

Ein weiteres Beispiel für Sachakten, die allerdings in dem Entwurf von Verwaltungsvorschriften noch nicht berücksichtigt sind, erläutert folgender Sachverhalt:

Eine Grundschullehrerin beschwerte sich darüber, daß ihr Schulleiter eine "private" Personalakte über sie führe, und bat mich um Überprüfung, ob es sich hierbei um die Führung einer "unerlaubten Nebenakte" zu ihrer Personalakte handeln könnte. Sie befürchtete, daß dadurch für sie unkontrollierbar belastende Personaldaten gesammelt werden und jedermann zugänglich gemacht werden könnten.

Ein datenschutzrechtlicher Mangel war in diesem Falle nicht feststellbar. Der Schulleiter führte lediglich eine Sammelakte, in der er Schriftverkehr mit den Kollegen der Schule sowie Durchschriften, Verfügungen usw. zum Nachweis seiner Verwaltungstätigkeit aufbewahrte.

Ich habe der Petentin mitgeteilt, daß die Art der Aufbewahrung nur dann beanstandungswürdig wäre, wenn auf diese Weise negative Bewertungen aufbewahrt würden, die nicht Bestandteil der Personalakte sein dürften, oder Dritten Daten offenbart werden könnten.

Das wesentliche Problem bei der Führung von Sachakten neben den Personalakten ist, daß die Rechte der Betroffenen durch diese Zuordnung nicht eingeschränkt werden. Insbesondere ist dem Betroffenen jedenfalls in dem für die Wahrung seiner Interessen erforderlichen Umfang auch Einsicht in den ihn betreffenden Teil der Sachakte zu gewähren, sofern dem nicht besondere Gründe (z.B. Verschlußsachencharakter) entgegenstehen.

Hilfsakten

Von Sachakten zu unterscheiden sind Vorgänge, die insbesondere bei räumlicher Entfernung zwischen Beschäftigungsstelle und Personalstelle z.B. von örtlich zuständigen Büroleitern geführt werden (Hilfsakten). Sie dürfen nur solche Vorgänge enthalten, die auch Bestandteil der Personalakte sind.

Auf die Anfrage des Personalrats eines Bezirksamtes nach der Zulässigkeit der "Handakte eines Kollegen bei der Büroleitung" habe ich folgendes ausgeführt:

Als unmittelbare Mitarbeiter des Dienstherrn fungieren die Büroleiter in dem ihnen zugewiesenen innerbehördlichen Teilbereich als Dienstvorgesetzte und sind daher berechtigt, solche das Dienst- oder Arbeitsverhältnis betreffende Vorgänge aus den Personalakten zur Kenntnis zu nehmen, die sie zu ihrer ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung benötigen. Im Hinblick auf diese Funktion ist die Aufbewahrung von Kopien oder Abschriften z.B. von Krankmeldungen, Urlaubsanträgen, Dienstbefreiungen aus besonderem Anlaß in einer Hilfsakte nicht zu beanstanden.

Auf keinen Fall zulässig hielte ich allerdings die Aufbewahrung von Unterlagen, die Bewertungen der Bediensteten enthalten und nicht Bestandteil der (Haupt-)Personalakte sind. So habe ich in einem Fall die Aulbewahrung eines Entwurfs eines später zu Gunsten des Bediensteten abgeänderten Dienstleistungsberichts in einer Hilfsakte bemängelt.

Offenbarung von Personaldaten

Auch die Weitergabe von Personalvorgängen einschließlich der Personalakten unterliegt dem Erforderlichkeitsgrundsatz. Das bedeutet, daß nicht in jedem Fall die gesamte Akte anderen Stellen zur Verfügung gestellt werden muß, sondern durchaus einzelne Aktenbestandteile ausreichen können. Folgende Beschwerde erläutert dies:

Ein Beamter der Berliner Feuerwehr war nach einem anerkannten Dienstunfall in den vorzeitigen Ruhestand versetzt worden. Aufgrund einer Anweisung des Senators für Inneres mußte der Ruhestandsbescheid zurückgenommen werden, weil angeblich noch Zweifel an der Dienstunfähigkeit bestanden. Daraufhin war der Beamte aufgefordert worden, sich einer Untersuchung durch den Leitenden Polizeiarzt, also dem Beamten einer anderen Dienstbehörde zu unterziehen.

Bei der Untersuchung stellte der Beamte fest, daß dem Polizeiarzt seine gesamte Personalakte einschließlich der Prozeßunterlagen über einen umfangreichen Rechtsstreit vorlag.

Zwar ist die Dienstbehörde bei Zweifeln über die Dienstunfähigkeit eines Beamten berechtigt, eine ärztliche Untersuchung durch einen außenstehenden Arzt zu veranlassen und diesem die erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen. Der Umfang der weitergegebenen Unterlagen ist jedoch auf solche Teile zu beschränken, die der untersuchende Arzt für die medizinische Beurteilung benötigt.

Hierzu konnte ich auf Ziff. 77.0.3 des Entwurfs einer Verwaltungsvorschrift zu § 77 Landesbeamtengesetz (Stand: März 1984) hinweisen, nach der dem Antrag auf ärztliche Begutachtung neben der Angabe des Ersuchensgrundes lediglich eine Übersicht über die Fehltage wegen Krankheit und - soweit erforderlich - eine Stellungnahme zur Entwicklung der dienstlichen Leistungsfähigkeit des Beamten beizufügen ist.

Der Hinweis des Innensenators, die Vertraulichkeit bezüglich der nicht relevanten Akteninhalte sei dadurch gewährleistet gewesen, daß der Leitende Polizeiarzt nicht nur der ärztlichen Schweigepflicht, sondern auch der allgemeinen Verschwiegenheitspflicht als beamteter, im dienstlichen Interesse tätig werdender Arzt unterliege, ändert nichts an der Tatsache, daß nach datenschutzrechtlichen Erfordernissen personenbezogene Daten und Sachdarstellungen nur in dem für die Aufgabenerfüllung notwendigen Umfang zur Kenntnis gegeben werden dürfen.

Bedienstete fügen ihren Beihilfeanträgen die Anlage mit den Liquidationen der behandelnden Ärzte häufig auch offen bei. Damit wird den personalaktenführenden Stellen und Büroleitungen die Möglichkeit eröffnet, ohne dienstliches Erfordernis Kenntnis von medizinischen Daten zu nehmen, die ausschließlich für die Aufgaben der Beihilfestellen benötigt werden. Dies liegt sicher auch daran, daß der Aufklärungshinweis am Schluß der Ausfüllanleitung, die Anlagen könnten in einem verschlossenen Umschlag beigelegt werden, nicht ausreichend Beachtung findet.

Meiner Empfehlung entsprechend wird der Senator für Inneres in das Antragsformular selbst nahe der Unterschriftzeile zukünftig folgenden Hinweis anbringen:

Der Beihilfeantrag und die Anlagen hierzu können verschlossen über die zuständige personalaktenführende Stelle der Beihilfenstelle übersandt werden.

Dabei können die Zusammenstellung der Aufwendungen und die Belege (Arztrechnungen, ärztliche Verordnungen und dgl.) in einem besonderen verschlossenen Umschlag, auf dem "Anlage zum Beihilfeantrag des... (Name, Dienststelle)" zu vermerken ist, beigefügt werden, den erst die Beihilfenstelle öffnen darf. Damit stellen Sie sicher, daß Ihre Angaben und die Belege ausschließlich der Beihilfenstelle zur Kenntnis gelangen.

Die maschinell erstellten Gehalts-, Vergütungs- und Lohnnachweise werden von der personalaktenführenden Stelle bzw. Beschäftigungsstelle dazu benutzt, auf der Rückseite die für die verschiedensten Zwecke erforderliche Einkommensbescheinigung zu erteilen.

Häufig fragten Betroffene nach, wie sie verhindern könnten, daß bei Vorlage dieser Bescheinigung neben den relevanten Einkommensdaten auch die zusätzlich ausgedruckten personenbezogenen Daten zur Kenntnis gegeben werden.

Dieses Problem hat eine datenschutzfreundliche Lösung erfahren: Der Senator für Inneres hat mit Rundschreiben vom 6. April 1984 (VI Nr. 20) angeordnet, daß künftig die Gehalts- und Lohnstellen auf formlosen Antrag besondere Einkommensbescheinigungen ausstellen. Dabei ist von dem Bediensteten anzugeben, welche Daten diese Bescheinigung enthalten soll, ggf. kann dem Antrag ein von der die Einkommensbescheinigung anfordernden Stelle ausgehändigter Vordruck beigefügt werden.

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