Jahresbericht des Berliner Datenschutzbeaufragten 1993

(Auszug)

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4.5.5 Personalwesen

Noch immer kein datenschutzgerechtes Landesbeamtengesetz

Auch ein Jahr nach dem Inkrafttreten des 9. Dienstrechtsänderungsgesetz des Bundes ist dem Abgeordnetenhaus noch kein Entwurf zur notwendigen Anpassung des Landesbeamtengesetzes vorgelegt worden. Zwar hat uns die Senatsverwaltung den Entwurf für ein 23. Landesbeamtenrechtsänderungsgesetz zugeleitet, der jedoch datenschutzrechtlich verbesserungsbedürftig ist. Wir haben dementsprechend eine ganze Reihe von detaillierten Vorschlägen zur datenschutzgerechten Formulierung des Gesetzentwurfes gemacht, die jedoch von der Senatsverwaltung für Inneres überwiegend nicht berücksichtigt worden sind.

Die Regeln des Beamtenrechtsrahmengesetzes bedürfen der Umsetzung durch den Landesgesetzgeber, weil es sich insofern nicht um unmittelbar in Berlin geltendes Bundesrecht, sondern um Rahmenrecht handelt. Bei der Umsetzung des Rahmenrechts hat der Landesgesetzgeber einen gewissen Spielraum, was auch die Senatsverwaltung nicht bestreitet. Diesen Spielraum sollte der Landesgesetzgeber nutzen, um die datenschutzrechtliche Position der Beamten des Landes Berlin weiter zu verbessern, wobei die Angestellten im öffentlichen Dienst den Beamten gleichzustellen wären.

Demgegenüber ist die Senatsinnenverwaltung der Meinung, aus Gründen der Rechtsvereinheitlichung sollte der Landesgesetzgeber die Vorgaben des Beamtenrechtsrahmengesetzes nahezu unverändert übernehmen. Damit verkennt sie die Eigenart der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes, die überschritten würde, wenn die Länder zur Übernahme von Detailregelungen gezwungen würden.

Im einzelnen haben wir u.a. vorgeschlagen

- die organisatorische und personelle Trennung der Beihilfestellen von der Personalverwaltung wegen der Sensibilität der Beihilfeunterlagen zwingend vorzuschreiben;

- dem Beamten auch ein Recht auf Einsicht in seine Sicherheitsakte zu geben;

- die Beschwerden, Behauptungen und Bewertungen, die für den Beamten ungünstig sind, aber nicht zu disziplinarrechtlichen Maßnahmen geführt haben, nicht länger in der Personalakte des Betroffenen aufzubewahren, als entsprechende Disziplinarvorgänge aufbewahrt werden dürften.

Wir werden uns im Gesetzgebungsverfahren weiter für eine entsprechende Verbesserung des Entwurfs einsetzen.

Personalakte

Schon jetzt entstehen in der Praxis immer wieder Probleme im Zusammenhang mit der Führung von Nebenakten. Nach dem novellierten Beamtenrechtsrahmengesetz dürfen Nebenakten nur geführt werden, wenn die personalverwaltende Behörde nicht zugleich Beschäftigungsbehörde ist oder mehrere personalverwaltende Stellen für den Beschäftigten zuständig sind. Ihr Inhalt darf nur Unterlagen umfassen, die sich auch in der Grund- bzw. Teilakte befinden. Keinesfalls darf sie darüber hinausgehendes Aktenmaterial enthalten.

Die Rechtmäßigkeit der Datensammlung hat sich an dem Gebot der Erforderlichkeit zu orientieren. Daher darf die Nebenakte nur solche Unterlagen enthalten, deren Kenntnis zur rechtmäßigen Aufgabenerledigung der betreffenden Stelle benötigt werden. Im übrigen ist gemäß § 56 Abs. 2 Satz 3 BRRG in die Grundakte ein vollständiges Verzeichnis aller Teil- und Nebenakten aufzunehmen.

Dies bedeutet, daß z.B. dienstliche Beurteilungen und Bewertungen über die DDR-Vergangenheit nicht Bestandteile der Nebenakte sein dürfen, da diese einerseits hochsensible Daten enthalten, andererseits eine Notwendigkeit der Speicherung bei der Beschäftigungsstelle nicht ersichtlich ist. Bei einer Abwägung der beiderseitigen Interessen müssen dabei Gesichtspunkte der möglichen Arbeitserleichterung für den Arbeitgeber zurückstehen.

Beim Inhalt von Nebenakten ist ferner zu beachten, daß er nach seiner Zweckbestimmung gegebenenfalls nur befristet erforderlich ist und vernichtet werden muß, sobald seine Notwendigkeit entfallen ist.

Verwaltungsinterner Schriftwechsel zu Arbeitsstreitverfahren ist nicht Bestandteil der Personalakte und kann daher auch nicht in die Nebenakte aufgenommen werden. Er ist in einer Sachakte zu führen und nach rechtskräftiger Entscheidung an das zuständige Rechtsreferat zurückzusenden. Enthält das Kündigungsschreiben Hinweise auf die DDR-Vergangenheit (Kündigung nach dem Einigungsvertrag), so ist dieses Schreiben in einem verschlossenen Umschlag aufzubewahren und seine Existenz in einem kurzen Vermerk in der Akte festzuhalten.

Gleiches gilt auch im übrigen bei anderen gerichtlichen Entscheidungen, da diese zumeist ebenfalls hochsensibles Datenmaterial enthalten.

Offenbarung von Personaldaten

Die Senatsinnenverwaltung hatte angefragt, ob nach unserer Auffassung dem unterlegenen Bewerber um eine Beamtenstelle im Absageschreiben automatisch der Name des erfolgreichen Bewerbers mitgeteilt werden dürfe.

Da nicht jeder unterlegene Bewerber versuchen wird, seine Einstellung mit einer Konkurrentenklage zu erzwingen, ist die Bekanntgabe des Namens des erfolgreichen Bewerbers nicht in jedem Fall erforderlich. Eine Namensnennung des erfolgreichen Bewerbers sollte nur auf ausdrücklichen Wunsch des jeweils Unterlegenen und so rechtzeitig erfolgen, daß der unterlegene Bewerber etwaige Rechtsbehelfsfristen noch einhalten kann; auf diese Möglichkeit könnte im Ablehnungsschreiben hingewiesen werden.

Über die Auskunftserteilung ist der ausgewählte Bewerber sodann gemäß § 56 d Abs. 2 Satz 2 BRRG schriftlich zu informieren. Gründe für die ablehnende Auswahlentscheidung dürfen dem unterlegenen Bewerber nur insoweit mitgeteilt werden, als sie sich auf ihn (nicht auf den erfolgreichen Konkurrenten) beziehen.

Im Fall der Aktenübersendung bei Konkurrentenklagen an das Gericht ist die beklagte Dienstbehörde für die Rechtmäßigkeit der Datenübermittlung verantwortlich. Vor allem die unaufgeforderte Übermittlung vollständiger Personalakten (einschließlich Beihilfe-, Kindergeld-, Pfändungs- und Disziplinarakten, auch soweit diese nicht im Streit sind) an das Verwaltungsgericht ist in der Regel nicht erforderlich. Insofern hat die Behorde Aktenteile, die keinen Bezug zum Streitgegenstand haben, vor der Übermittlung selbst auszusondern. Durch die bundesgesetzlich vorgeschriebene Differenzierung der Personalaktenführung soll eine Aussonderung nicht erforderlicher Aktenteile durch die Verwaltung erleichtert werden. Allerdings kann das Verwaltungsgericht die Vorlage der vollständigen Personalakte des erfolgreichen Bewerbers verlangen. Die beklagte Dienstbehörde ist dann nach § 99 Verwaltungsgerichtsordnung verpflichtet, diesem Verlangen zu entsprechen, wenn und soweit die Personalakte nicht nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheimgehalten werden muß.

Zunehmend beschweren sich Beschäftigte des öffentlichen Dienstes über die Praxis der personalaktenführenden Stellen im Rahmen der Vergleichsmitteilung an den Arbeitgeber des Ehegatten bei der Festsetzung des Ortszuschlags.

Gemäß §§ 29 Abs. 5 Bundesangestelltentarifvertrag, 40 Abs. 5 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) werden dem öffentlichen Dienst Tätigkeiten in bestimmten Bereichen gleichgestellt, so daß zwischen den genannten Arbeitgebern Vergleichsmitteilungen auszutauschen sind. Offenbar prüfen jedoch die personalaktenführenden Stellen nicht immer hinreichend die Voraussetzungen für die Gleichstellung nach den Gesetzeskriterien, sondern versenden großzügig Vergleichsmitteilungen auch an andere Arbeitgeber.

Da eine Befugnis zum Austausch von Vergleichsmitteilungen mit sonstigen Arbeitgebern nicht besteht, kommt der Feststellung durch die Dienstbehörde - ob die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind, besondere Bedeutung zu.

Für die Prüfung der Voraussetzungen ist der Beamte, der den Ehegattenanteil bzw. Kinderanteil im Ortszuschlag begehrt, grundsätzlich nachweispflichtig. Falls der Nachweis auf Schwierigkeiten stößt, sind von Amts wegen weitere Ermittlungen zu führen.

Bevor nicht in dem gesetzlich vorgesehenen Verfahren abschließend geklärt ist, ob der Ehegatte des Betroffenen im öffentlichen Dienst oder bei einem gleichgestellten Arbeitgeber tätig ist, dürfen keine Vergleichsmitteilungen an den Arbeitgeber des Ehegatten versandt werden.

In der Verwaltungsstelle eines Bezirksamts wurden an allgemein zugänglicher Stelle die krankheitsbedingten Fehlzeiten eines Beschäftigten an einer Wandtafel ausgehängt. In einem Krankenhausbetrieb wurde ebenfalls geplant, Krankheitszeiten von Beschäftigten offen an einer Art Stecktafel auszuweisen.

Darin liegt ein besonders krasser Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht der Beschäftigten.

Bei den Verwaltungen wurde verdeutlicht, daß Informationen über krankheitsbedingte Fehlzeiten höchst sensible Daten darstellen, die lediglich der personalaktenführenden Stelle oder der jeweiligen Einsatzstelle bekannt sein dürfen und von dieser vertraulich zu behandeln sind.

Überprüfung von Beschäftigten

Mit Beschluß vom 1. Dezember 1992 hat der Senat einer Vorlage der Senatsinnenverwaltung zugestimmt, die eine generelle Überprüfung von Bediensteten, die aus dem Westen Berlins bzw. den alten Bundesländern stammen, ohne deren Einverständnis vorsieht. Mit dieser Überprüfung soll festgestellt werden, wer früher mit dem Ministerium für Staatssicherheit zusammengearbeitet hat.

Während eine solche Überprüfung von Mitarbeitern und Bewerbern, die innerhalb der letzten zwei Jahre vor dem 3. Oktober 1990 ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthaltsort im Beitrittsgebiet hatten, ohne deren Einwilligung auf den Einigungsvertrag (Anlage I, Kapitel XIX, Sachgebiet A, Abschnitt III) gestützt werden kann, mangelt es bei Dienstkräften aus dem Westteil der Stadt dagegen an einer Rechtsgrundlage.

Dabei wird nicht verkannt, daß es politisch wünschenswert ist, aus Gründen der Gleichbehandlung die Überprüfung nicht auf Beschäftigte aus den östlichen Bezirken zu beschränken.

Das Stasi-Unterlagen-Gesetz (StUG) enthält jedoch lediglich Vorschriften darüber, für welche Zwecke Informationen aus den Stasi-Unterlagen verwendet und an wen sie weitergegeben werden dürfen. Fragen dienstrechtlicher Art, in welchen Fällen öffentlich Bedienstete durch eine Anfrage beim Bundesbeauftragten für die Stasi-Unterlagen überprüft werden dürfen, sind dagegen dort nicht geregelt. § 21 Abs. 1 Nr. 6 StUG sieht Überprüfungen der folgenden Personen nur nach Maßgabe "der dafür geltenden Vorschriften" vor und setzt daher Datenerhebungsbefugnisse voraus, die die Vorschrift selbst nicht enthält. Dies hat der Senat in seiner Stellungnahme zum Jahresbericht 1992 nicht berücksichtigt. Eine Bezugnahme auf die allgemeinen Grundsätze des Beamtenrechts ist ebenfalls nicht geeignet, eine normenklare Rechtsgrundlage für eine Datenerhebung bei anderen Stellen zu ersetzen. § 119 Abs. 2 Landesbeamtengesetz (LBG) gibt der Senatsverwaltung für Inneres die Befugnis, für den Bereich des Berliner Beamtenrechts Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Die nach dem Bundesdatenschutzgesetz für eine Datenerhebung bei Dritten erforderliche Rechtsvorschrift ist auch hierin nicht zu sehen. Schließlich sind auch die in § 13 Abs. 2 Nr. 2 BDSG alternativ genannten Voraussetzungen nicht erfüllt. Das öffentliche Dienstrecht enthält keine gesetzliche Aufgabenzuweisung, Personen, die dem öffentlichen Dienst im Westteil der Stadt schon vor dem 3. Oktober 1990 angehörten, auf eine etwaige Zusammenarbeit mit dem Staatssicherheitsdienst zu überprüfen. Auch ist kein unverhältnismäßiger Aufwand damit verbunden, die Betroffenen selbst zu befragen oder an sie zu appellieren, sich freiwillig überprüfen zu lassen.

Da die Senatsvorlage der Senatsverwaltung für Inneres, die Grundlage für den späteren Senatsbeschluß vom 1. Dezember 1992 wurde, ein Überprüfungsverfahren gegenüber Westbediensteten vorsieht, das in deren Grundrechte eingreift und mangels Rechtsgrundlage gegen datenschutzrechtliche Vorschriften verstößt, wurde eine Beanstandung ausgesprochen. Die Senatsverwaltung für Inneres hat diese Beanstandung zurückgewiesen und erklärt, sie werde den Senatsbeschluß vollziehen. Unser Vorschlag zur Behebung der Schwierigkeiten, eine eigene Rechtsgrundlage zu schaffen, blieb unbeantwortet.

Die Senatsverwaltung für Inneres hat einen Leitfaden erstellt, wonach ab sofort jedem Antrag auf Einstellung oder Höhergruppierung für Bewerber/Dienstkräfte aus dem Beitrittsgebiet eine besonders gegliederte Begründung beizufügen ist.

Die Dienstbehörde muß vor Einstellung eines Angestellten bzw. Beamten gemäß den beamtenrechtlichen und tarifrechtlichen Bestimmungen ein Bild über die Verfassungstreue der Bewerber machen. Es ist daher aus datenschutzrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden, wenn weitergehende, differenzierende Fragen zu Mitgliedschaft oder Funktionen in der SED, in gesellschaftlichen Organisationen oder sonstigen herausgehobenen Funktionen in diesem System in einem persönlichen Gespräch mit den Bewerbern erörtert werden. Bei Beförderungen/Höhergruppierungen/Höherbewertungen von Dienstposten/Bewährungsaufstiegen ist dagegen eine solche Aktion, zumal sie bei solchen Anlässen stets zu wiederholen ist, unverhältnismäßig.

Der Schutz des Persönlichkeitsrechts des Arbeitnehmers läßt nur solche Fragen zu, an denen der Arbeitgeber zur Beurteilung der Eignung und Befähigung des Arbeitnehmers ein objektiv berechtigtes Interesse hat. Dem entspricht es, wenn in die Privatsphäre des Arbeitnehmers nicht tiefer eingedrungen werden darf, als es der Zweck des Arbeitsverhältnisses gemäß § 34 Abs. 2 BlnDSG in Verbindung mit § 28 BDSG erfordert. Maßgebend für die im Rahmen der Zweckbestimmung des Arbeitsverhältnisses vorzunehmende Interessenabwägung ist daher der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Ein Anhörungsverfahren in dem beschriebenen Umfang bei jeder Form der Höhergruppierung bzw. Beförderung ist jedoch nicht mehr erforderlich. Selbst wenn sich die Eignung nur auf ein konkretes Amt oder eine bestimmte Laufbahn bezieht, kann sie nicht bei jeder Bewerbung neu und insgesamt in Frage gestellt werden. Dies widerspräche dem Gleichheitsgrundsatz, da eine solche Verfahrensweise in diskriminierender Art für Bewerber aus dem Beitrittsgebiet zusätzlich Hürden bei Bewerbungen um Beförderungsstellen aufbaut.

Anhörungsverfahren sollten daher erst dann durchgeführt werden, wenn konkrete Hinweise vorliegen, die an der Geeignetheit des Bewerbers für die konkret angestrebte Position berechtigte Zweifel entstehen lassen.

Automation im Personalwesen

In der Berliner Verwaltung werden derzeit ADV-Verfahren geplant, mit denen verschiedene Aufgaben des Personalwesens integriert verarbeitet werden sollen.

Mit dem Integrierten Personal-Verwaltungssystem (IPV) ist die Einführung eines Systems vorgesehen, das einheitlich in den Personalstellen des Landes dezentral eingesetzt werden soll. Grundlage des IPV sollte zunächst ein Verfahren sein, das auf anderer technischer Plattform für das Personalwesen in den Berliner Krankenhäusern eingesetzt wird. Im Rahmen der Hauptuntersuchung stellte sich jedoch die mangelnde Eignung des zugrunde gelegten Verfahrens für die Zwecke der Verwaltung heraus. Dies führte zu einer Verzögerung des Projektes IPV.

Ein anderes Projekt der integrierten Personaldatenverarbeitung ist jedoch in eine entscheidende Phase getreten: Mit dem Lehrer-Informations- und Verwaltungssystem (LIV) wird im Bereich der Berliner Verwaltung erstmalig ein System zur Verarbeitung von Personaldaten geplant, welches administrierende Aufgaben der Personal- und Stellenverwaltung durch die Einbindung der Schulaufsicht mit Aufgaben der Personalsteuerung, -aufsicht und -kontrolle verbindet.

Das Landesamt für Informationstechnik (LIT) bietet seine Dienstleistungen als Großrechenzentrum und IuK-Beratungsinstanz der mittelbaren und unmittelbaren Verwaltung an. Die Kosten dafür werden mit der mittelbaren Verwaltung direkt abgerechnet, bei der unmittelbaren Verwaltung, die dafür nicht bezahlen muß, gehen jedoch Kostengesichtspunkte in die Abschätzung von Projektkosten ein, die u.a. zur Bewertung der Wirtschaftlichkeit von IuK-Projekten herangezogen werden müssen. Das LIT führt daher eine Kostenrechnung durch, die auch seinen Personaleinsatz für andere Verwaltungen einbezieht.

Der Wunsch des LIT, dafür wie andere IuK-Dienstleister in der Privatwirtschaft, die konkreten Gehaltsdaten der eigenen Mitarbeiter heranziehen zu können, stieß jedoch auf datenschutzrechtliche Hindernisse. Es verfügt nämlich nicht selbst über seine Daten. Aufgrund des Allgemeinen Zuständigkeitsgesetzes in Berlin ist die Zahlbarmachung der Löhne und Gehälter für Mitarbeiter der Hauptverwaltung und der ihr untergeordneten Landesbehörden dem Landesverwaltungsamt (LVwA) zugeordnet, welches damit datenverarbeitende Stelle für die Zahlungsverfahren Lohn, Vergütung und Besoldung ist.

Die Verwendung von Personaldaten von Mitarbeitern des LIT aus dem Besoldungs- bzw. Vergütungsverfahren durch das LIT setzt eine Übermittlung dieser Daten aus dem Landesverwaltungsamt voraus. Da es sich dabei um Daten handelt, die bestehende dienst- oder arbeitsrechtliche Rechtsverhältnisse betreffen, ist für die Beurteilung der Zulässigkeit dieser Übermittlung wegen des Verweises in § 34 Abs. 2 BlnDSG § 28 BDSG hinzuzuziehen. Hier war nur zu prüfen, ob die Voraussetzung von § 28 Abs. 1 Nr. 1 oder Nr. 2 BDSG gegeben sind. Beides ist zu verneinen, denn es entspricht nicht der Zweckbestimmung der dienst- oder arbeitsrechtlichen Vereinbarungen, daß die Daten für eine Kostenrechnung, die für Behörden wie das LIT rechtlich nicht vorgesehen ist, an das LIT übermittelt werden. Wohl kann das LIT berechtigte Interessen geltend machen, eine solche Kostenrechnung durchzuführen. Jedoch stützt der Widerspruch des Personalrates ebenso wie die ständige Rechtsprechung der Arbeitsgerichte die Annahme, daß das schutzwürdige Interesse an dem Ausschluß der Verarbeitung oder Nutzung überwiegt.

Eine gesetzliche Regelung, die der besonderen Aufgabenstellung des LIT als verwaltungsinternen Dienstleister Rechnung trägt und eine Zuordnung der Leistungen und Kosten auf die öffentlichen Stellen, die die Dienstleistungen in Anspruch nehmen, durch eine Kostenrechnung vorschreibt, wäre im Rahmen eines IuK- oder LIT-Gesetzes anzustreben. Sie liegt jedoch noch nicht vor.

Es mußte daher bei folgender Lösung bleiben:

Das LVwA liefert dem LIT aggregierte Daten über die Durchschnittspersonalkosten ausreichend großer, gemeinsam abzurechnender Gruppen aus dem LIT. Diese Durchschnittskosten werden dann der Kostenrechnung für den Einsatz von Mitarbeitern aus diesen Gruppen zugrundegelegt. Da es sich bei diesen aggregierten Daten um nicht mehr personenbezogene Daten handelt, entfällt die Notwendigkeit einer datenschutzrechtlichen Rechtsgrundlage.

Wenn im Einzelfall eine personenbezogene Kostenrechnung erforderlich ist, ist vorab sicherzustellen, daß eine schriftliche Einwilligung des Betroffenen vorliegt, die den Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 bis 4 BlnDSG genügt.

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