Jahresbericht des Berliner Datenschutzbeaufragten 1986

Drucksache 10/1139

(Auszug)

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4.4 Datenschutz im Bildungswesen

Hochschule

Im Oktober wurde eine Neufassung des Berliner Hochschulgesetzes verabschiedet.

Der Senator für Wissenschaft und Forschung hatte mir den Gesetzesentwurf nicht zur Stellungnahme zugeleitet, weil er die Auffassung vertrat, eine Datenschutzregelung im Hochschulbereich könne erst nach der Novellierung des Bundesdatenschutzgesetzes erfolgen. Ich hatte demgegenüber darauf hingewiesen, daß sowohl die Personaldatenverarbeitung im Hochschulbereich als auch die Erhebung und Verarbeitung von Studentendaten für Zwecke der Hochschulverwaltung einer bereichsspezifischen Regelung bedürfen, die von der gegenwärtig ohnehin nicht absehbaren Neufassung des Bundesdatenschutzgesetzes unabhängig ist.

Für den Bereich der Personaldatenverarbeitung in den Hochschulen hatte ich eine gesetzliche Klarstellung empfohlen, daß personenbezogene Daten von Hochschulmitarbeitern nur in dem für ihre Dienstverhältnisse erforderlichen Umfang und nur von denjenigen Stellen erhoben und verarbeitet werden dürfen, denen das Gesetz eine entsprechende Zuständigkeit für Einzelpersonalentscheidungen zugewiesen hat. Auch sollte das neugefaßte Hochschulgesetz nach meiner Auffassung der Forderung des Bundesverfassungsgerichts nach strikter Zweckbindung personenbezogener Dateien (z. B. Studentendateien einerseits und Beschäftigtendateien andererseits) Rechnung tragen. Die für die Immatrikulation von Studenten zuständige Stelle darf ebensowenig auf Personaldateien zugreifen, wie die zentrale Personalverwaltung auf Studentendateien.

Eine gesetzliche Regelung der Verarbeitung von Studentendaten insbesondere bei der Immatrikulation ist aus meiner Sicht nicht deshalb entbehrlich, weil der Studienbewerber diese Daten der Hochschulverwaltung "freiwillig" offenbart, um sein Studium durchzuführen. Vielmehr unterliegt er einem faktischen Zwang zur Offenbarung, da er angesichts des Monopols der Hochschulen keine Alternative zur Verwirklichung seines grundrechtlichen Anspruchs auf Zugang zum Studium (Art. 12 GG) hat. Insofern ähnelt die Stellung des Studienbewerbers der des Sozialleistungsempfängers, der ebenfalls nicht freiwillig Daten offenbart, sondern dessen Mitwirkungs- und Offenbarungspflichten im Sozialgesetzbuch detailliert geregelt sind.

Die Notwendigkeit einer bereichsspezifischen Regelung der Verarbeitung von Studentendaten ergibt sich zudem aus der Abhängigkeit der Hochschulstatistik von den durch die Hochschulen erhobenen Verwaltungsdaten. Hierauf hat die Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder bereits 1984 in einem entsprechenden Beschluß hingewiesen.

Das Gesetz sieht in seiner beschlossenen Fassung vor, daß der Senator für Wissenschaft und Forschung die Erhebung personenbezogener Daten für Zwecke der Planung und Statistik anordnen kann; die Mitglieder der Hochschule sind verpflichtet, die ihnen vorgelegten Fragen wahrheitsgemäß, vollständig und fristgerecht zu beantworten. Wie bereits im Zusammenhang mit dem Landesstatistikgesetz ausgeführt, halte ich eine derartige Regelung angesichts der Forderung des Bundesverfassungsgerichts, daß Zwangserhebungen einer normenklaren gesetzlichen Grundlage bedürfen, für verfassungsrechtlich äußerst bedenklich. Ich hatte daher noch unmittelbar vor der Verabschiedung empfohlen, die Bestimmung zu streichen und stattdessen die Regelung des anstehenden Landesstatistikgesetzes abzuwarten. Nach der Verabschiedung habe ich den Senator für Wissenschaft und Forschung gebeten, die Bestimmung bis zum Inkrafttreten des Landesstatistikgesetzes nicht anzuwenden.

Schule

Zahlreiche Beschwerden haben mich in diesem Jahr wiederum zur Lehrerindividualdatei beim Senator für Schulwesen, Berufsausbildung und Sport erreicht. Seit 1984 wird die Lehrerindividualdatei aufgrund meiner Empfehlungen in der Weise geführt, daß die Senatsschulverwaltung nur auf anonymisierte Lehrerdaten für statistische Zwecke zugreifen darf. Drei namentlich benannte Mitarbeiter führen außerdem im Auftrag der Bezirke Lehrerverzeichnisse, die lehrerbezogene Daten enthalten und die jährliche Fortschreibung der anonymisierten Lehrerindividualdatei ermöglichen. Nur zum Zwecke dieser Fortschreibung dürfen die bezirklichen Lehrerverzeichnisse mit der Lehrerindividualdatei zusammengespielt werden, um die Versendung der Erhebungsbögen an die Schulleiter durchzuführen und ihren Rücklauf zu überwachen. Die betreffenden Mitarbeiter sind durch Dienstanweisung auch hausintern zur Verschwiegenheit über den Inhalt der Lehrerverzeichnisse verpflichtet. Zu den rechtlichen Problemen der Lehrerindividualdatei habe ich in der Vergangenheit bereits Stellung genommen.

Im Frühjahr dieses Jahres habe ich die organisatorischen und technischen Abläufe bei der jährlichen Aktualisierung der Lehrerverzeichnisse und der Lehrerindividualdatei sowie bei der Anwendung der Lehrerindividualdatei überprüft. Dabei habe ich den Eindruck gewonnen, daß die Dienstanweisung eingehalten wird, und daß das zuständige Referat die datenschutzrechtlich gebotene Trennung mit der erforderlichen Sorgfalt sichert. Die Dienstanweisung schließt jedoch nicht aus, daß es der Senatsschulverwaltung technisch und organisatorisch möglich ist, auf die personenbezogenen Lehrerverzeichnisse ohne Zustimmung der Bezirke zuzugreifen und Datensätze aus der Lehrerindividualdatei bestimmten Lehrern zuzuordnen. Nach meiner Erfahrung gibt eine derartige Selbstbindung durch Verwaltungsvorschriften immer wieder zu die öffentliche Verwaltung belastenden Spekulationen Anlaß, daß diese nicht eingehalten würden. Insbesondere wird daraufhingewiesen, daß die Dienstanweisung jederzeit geändert werden könne. Nach meinem Eindruck ist bei dem derzeit praktizierten Verfahren, das unter meiner Beteiligung entwickelt wurde, bei kritischen Dritten schwer das Vertrauen in die Ordnungsmäßigkeit der Datenverarbeitung herzustellen.

Ich habe deshalb empfohlen, das Verfahren so zu gestalten, daß es zu den beschriebenen Befürchtungen keinen Anlaß mehr gibt.

Das im Herbst 1985 bei der Fortschreibung der Lehrerindividualdatei angewandte Verfahren habe ich in einem Punkt bemängelt:

Das Begleitschreiben an die Schulleiter legte den Schluß nahe, die Schulleiter könnten bestimmte Informationen über Lehrer bei den bezirklichen Lehrerpersonalstellen abfragen. Demgegenüber habe ich darauf hingewiesen, daß der Schulleiter zwar die Möglichkeit hat, entweder den Lehrern die Ausfüllung der Erhebungsbögen insgesamt zu überlassen oder die Erhebungsbögen selbst insoweit auszufüllen, als er die Fragen aus eigenem Wissen beantworten kann, und dann den Erhebungsbögen über die Lehrerpersonalstelle des zuständigen Bezirksamtes mit der Bitte um Vervollständigung der Angaben aus der Personalakte an die Senatsschulverwaltung zurückzusenden. Ein Zugriff des Schulleiters auf die Personalakte des einzelnen Lehrers - sei es auch nur durch telefonische Rückfrage bei der Lehrerpersonalstelle - wäre dagegen unzulässig. Bei der Fortschreibungsaktion im Herbst 1986 wurde die mißverständliche Formulierung nicht mehr verwandt.

Während der Fortschreibung der Lehrerindividualdatei im Herbst 1985 untersagten zahlreiche betroffene Lehrer ihren Schulleitern schriftlich die Weitergabe personenbezogener Daten. Ein Petent wies mich daraufhin, daß zumindest in einem Bezirk diese Schreiben mit entsprechenden Vermerken zu den Personalakten der betroffenen Lehrer genommen werden sollten. Ich habe Zweifel an der Rechtmäßigkeit eines solchen Vorgehens. Zum einen betreffen die genannten Schreiben nicht die Dienstverhältnisse der betroffenen Lehrer, was sich schon daraus ergibt, daß sie nicht an den jeweiligen Dienstvorgesetzten, d. h. das Bezirksamt, gerichtet waren. Zum anderen ist ihre Speicherung in der Personalakte nicht für das betreffende Dienstverhältnis erforderlich, so daß in unverhältnismäßiger Weise in das Recht der Betroffenen auf informationelle Selbstbestimmung eingegriffen wird. Die Senatsschulverwaltung hat bisher nur angeregt, keine entsprechenden Vermerke in die Personalakten aufzunehmen; anders als ich hält sie Jedoch die Aufnahme der Schreiben an die Schulleiter für rechtlich zulässig. Ich begrüße es, daß das zuständige Bezirksamt bis zur Klärung dieser Angelegenheit die Schreiben der Lehrer getrennt von den Personalakten aufbewahrt.

Der Anmeldung der bezirklichen Lehrerverzeichnisse zum Dateienregister entnahm ich, daß die Lehrerverzeichnisse u. a. zur Feststellung der Dienstbehörde eines Lehrers bei der Weiterleitung von disziplinarrechtlich relevanten Einzelvorgängen benutzt werden. Die Mitteilungen in Strafsachen gegen Lehrer und Schulaufsichtsbeamte sind ausschließlich an den unmittelbaren Dienstvorgesetzten, d. h. das Bezirksamt, zu richten. Der Generalstaatsanwalt bei dem Landgericht hat angeordnet, daß in Zukunft bei einem unbekannten Beschäftigungsort des Beschuldigten die Mitteilung in einem verschlossenen Umschlag der Senatsschulverwaltung mit der Bitte übersandt wird, diesen Umschlag ungeöffnet an das jeweils zuständige Bezirksamt weiterzuleiten. Der datenschutzrechtliche Mangel wurde damit behoben.

Bei der Überprüfung der Lehrerpersonalstelle eines Bezirksamtes stellte ich fest, daß bei der Ernennung von Lehramtskandidaten zu Referendaren sogenannte Sammelverfügungen in die Referendarpersonalakten aufgenommen wurden, die nicht nur den Namen des jeweils Betroffenen, sondern die Namen aller zu einem bestimmten Termin ernannten Studienreferendare enthielten. Auf diese Weise wird das Risiko der unbefugten Weitergabe von Namens- und Adressenlisten an Private (z. B. Versicherungsvertreter) erhöht, obwohl sich dies unter den Bedingungen der modernen Textverarbeitung ohne zusätzlichen Aufwand ausschließen ließe. Künftig wird in die Personalakten der Lehramtsanwärter lediglich ein Hinweis auf die mit der Sammelverfügung angeordnete Ernennung ohne Fremddaten aufgenommen.

Diese datenschutzgerechte Lösung des Problems begrüße ich umso mehr, als der Senator für Schulwesen, Berufsausbildung und Sport mir in anderem Zusammenhang grundsätzlich die Kompetenz abspricht, zum Inhalt von Personalakten Stellung zu nehmen. Ich war deshalb auch nicht in der Lage, eine Eingabe abschließend zu bearbeiten, mit der mich ein Petent auf den Entwurf zur Änderung der Ausführungsvorschriften über die dienstliche Beurteilung der Beamten des Schul- und Schulaufsichtsdienstes (AV-Lehrerbeurteilung) hingewiesen hatte. Dieser Entwurf sieht vor, daß alle dienstlichen Beurteilungen nach der Beteiligung des Personalrates automatisch der Senatsschulverwaltung zuzuleiten und anschließend zu den Personalakten zu nehmen sind. Ich habe daraufhingewiesen, daß die Schulaufsicht die Vorlage von Lehrerpersonalakten, die nur das jeweilige Bezirksamt, Abt. Volksbildung, zu führen hat, einschließlich dienstlicher Beurteilungen nur im Einzelfall rechtfertigt, wenn Anhaltspunkte dafür vorliegen, daß schulaufsichtliche Maßnahmen erforderlich werden können. Der Senator für Schulwesen, Berufsausbildung und Sport hat mir mitgeteilt, die beabsichtigte Vorlage aller dienstlichen Beurteilungen diene der Wahrung seiner Aufgaben als oberster Dienstbehörde; welches diese Aufgaben im einzelnen seien, habe er mir nicht darzulegen, da ich zum Inhalt von Personalakten nicht Stellung zu nehmen hätte. Ich habe daraufhin dem Petenten meine gegenteilige Rechtsauffassung mitgeteilt.

Vom Beginn meiner Tätigkeit an habe ich der Verarbeitung von Schülerdaten besondere Aufmerksamkeit gewidmet. Ich begrüße es deshalb, daß der Senator für Schulwesen, Berufsausbildung und Sport nach langjährigen Vorarbeiten am 1. August 1986 neue Ausführungsvorschriften über die Führung schriftlicher Unterlagen über Schüler (AV-Schülerunterlagen) in Kraft setzte, die aus meiner Sicht Verbesserungen gegenüber der bisherigen Praxis bringen können.

Allerdings habe ich stets betont, daß derartige Verwaltungsvorschriften eine bereichsspezifische Regelung im Schulgesetz nicht überflüssig machen, wie sie seit dem Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts geboten ist. Auch berücksichtigen die neuen Ausführungsvorschriften meine Empfehlungen nur zum Teil. So wird zwar erstmals auch Schülern ab dem vollendeten 14. Lebensjahr mit Zustimmung ihrer Erziehungsberechtigten ein Einsichtsrecht in Schülerunterlagen eingeräumt. Ich hatte demgegenüber unter Hinweis auf die Grundrechtsmündigkeit heranwachsender Schüler die Auffassung vertreten, daß die Einsichtnahme in bestimmten Fällen auch ohne Zustimmung der Eltern möglich sein müsse. Zu Recht erstreckt sich das neu geregelte Einsichtsrecht auch auf den sonderpädagogischen Beobachtungsbogen. Zu begrüßen ist auch, daß gegenüber früheren Entwürfen die Aufnahme von Angaben dritter Personen in den Schülerbogen und deren vertrauliche Behandlung sowie die Übermittlung des Ergebnisses schulärztlicher Untersuchungen zum Alter des Schülers an das Landeseinwohneramt (Ausländerbehörde) nicht mehr vorgesehen ist.

Von zentraler Bedeutung ist die Regelung der automatisierten Sammlungen personenbezogener Daten in der Schule, die auch den Einsatz privater Datenverarbeitungsgeräte zur Verarbeitung von Schüler- oder Elterndaten umfaßt. Ich bedauere es allerdings, daß die Ausführungsvorschriften in einem wesentlichen Punkt hinter früheren Entwürfen zurückbleiben, die meine Empfehlungen stärker berücksichtigten.

Der Umfang der personenbezogenen Daten, die automatisiert verarbeitet werden dürfen, ist zu groß. Er umfaßt alle personenbezogenen Daten, die auch manuell in der Schule verarbeitet werden dürfen. Demgegenüber werde ich auch in Zukunft an die automatisierte Verarbeitung von Leistungsdaten (insbesondere Zensuren, Bemerkungen auf Zeugnissen, Erziehungsmaßnahmen) erheblich strengere Anforderungen stellen als an die Verarbeitung von sonstigen personenbezogenen Daten für die Zwecke der Schulverwaltung. Gegen den automatisierten Ausdruck von Zeugnissen und Zeugnislisten habe ich dann keine Einwände, wenn hierbei Leistungsdaten nur vorübergehend für die Zwecke der Textverarbeitung gespeichert und nach deren Abschluß gelöscht werden.

Zu begrüßen ist schließlich die abschließende und differenzierte Aufzählung von Datensammlungen, die in der Schule gefuhrt werden dürfen. Die Automatisierung dieser Datensammlungen darf dementsprechend nicht zu einer generellen Verknüpfung aller Dateien in einem Datenbanksystem führen, vielmehr müssen personenbezogene Unterlagen auch in automatisierter Form voneinander getrennt bleiben und nur den Personen zugänglich sein, die auch in manueller Form auf sie zugreifen dürfen. Der Aufbau eines umfassenden Schulinformalionssystems, in dem alle personenbezogenen Unterlagen miteinander verknüpft werden können, ist für die Erfüllung des schulischen Auftrags nicht erforderlich.

Erneut erhielt ich in diesem Jahr Beschwerden zu der bereits früher behandelten Frage, inwieweit Lehrer bei der Unterrichtsgestaltung datenschutzrechtliche Belange der Schüler und ihrer Erziehungsberechtigten zu berücksichtigen haben. Ich habe dem Senator für Schulwesen, Berufsausbildung und Sport hierzu detaillierte Empfehlungen gegeben, die in ein entsprechendes Rundschreiben an die Berliner Schulen eingehen sollen. Dabei habe ich auch angeregt, dem Datenschutz als Unterrichtsthema stärkere Bedeutung als bisher zu geben. Dabei bin ich mir bewußt, daß es ein legitimes pädagogisches Ziel ist, Kinder zur spontanen Offenbarung eigener Erfahrungen und Daten über sich selbst und Dritte, z. B. die Eltern, zu bewegen. Dieses Ziel ist jedoch nach meiner Auffassung nicht unvereinbar mit einer behutsamen, mit zunehmendem Alter der Schüler differenzierteren Bewußtmachung der Probleme des Persönlichkeitsschutzes. Den Schülern sollte außerdem eine gewisse Wahlfreiheit bei der Bearbeitung von Aufsatzthemen eingeräumt werden. Für unvertretbar halle ich das Vorgehen eines Lehrers, der nach Angaben eines Petenten den Schülern die Aufgabe gestellt hatte, einen eigenen Lebenslauf für Stellenbewerbungen zu verfassen und der vor der gesamten Klasse bemängelte, daß ein Schüler die Scheidung seiner Eltern unerwähnt gelassen hatte.

Bibliothekswesen

Zahlreiche Benutzer und Mitarbeiter haben sich über das neue automatisierte Ausleihverbuchungsverfahren der Amerika-Gedenkbibliothek beschwert, das auch Gegenstand öffentlicher Diskussion war. Ich habe daher geprüft, ob meinen Empfehlungen bei der Entwicklung des Systems Rechnung getragen wurde. Zunächst konnte ich aus der vorhandenen Dokumentation des Verfahrens zweifelsfrei feststellen, daß die von mir geforderte Anonymisierung der Ausleihdaten nach vollständiger Abwicklung des Ausleihvorgangs in irreversibler Weise geleistet wird. Damit wird die Möglichkeit einer personenbezogenen Analyse von Leserverhaltensweisen, die erhebliche Rückschlüsse auf ein Persönlichkeilsprofil zulassen würden, ausgeschlossen.

Mit den Anmeldeformularen wurde ein Fragebogen zur Statistik des Leseverhaltens ausgegeben. Dieses Formular enthielt keine personenbezogenen Daten. Obwohl dadurch der Anschein der Anonymität erweckt wurde, wurden die auf diesem Formular angegebenen Daten mit Personenbezug in den Computer eingegeben. Einen Hinweis auf diese Verfahrensweise enthielt das Formular nicht. Vielmehr wurde durch die Gestaltung der Eindruck erweckt, es sei nicht beabsichtigt, diese Daten personenbezogen abzuspeichern. Diesen Mangel habe ich beanstandet, weil der Eindruck entstand, daß sich die Amerika-Gedenkbibliothek Daten der Benutzer ohne deren Wissen beschaffen wollte. Aufgrund meiner ausdrücklichen Empfehlungen und des öffentlichen Protests wurde die Benutzung des Fragebogens eingestellt. Dieser Vorfall führte zu einer breiteren öffentlichen Diskussion über die Zulässigkeit der Datenverarbeitung in den städtischen Bibliotheken. Ich wurde erneut in meiner Auffassung bestärkt, daß eine gesetzliche Regelung des Datenschutzes dringend notwendig ist.

Darüber hinaus wurde bei der technisch-organisatorischen Überprüfung der Amerika-Gedenkbibliothek eine Reihe von Mängeln festgestellt:

- Die Ordnungsmäßigkeit und Prüfbarkeit eines Verfahrens dieser Größenordnung erfordert schriftliche Unterlagen und Dokumentationen. Diese konnten nicht in der von mir gewünschten Form vorgelegt werden. So fehlten u. a. schriftliche Festlegungen der Funktionsbereiche und der Arbeitsabläufe, Programmier- und Testrichtlinien sowie Teile der Verfahrens- und Programmdokumentation.

- Die vorhandenen Unterlagen erlaubten zwar eine hinreichende Rekonstruktion des Verfahrens im allgemeinen, eine Beurteilung der einzelnen Funktionen war dagegen nicht immer möglich.

- Die Amerika-Gedenkbibliothek machte geltend, daß die Dokumentation zu den Aufgaben des Lieferanten der automatisierten Datenverarbeitung gehört habe, von diesem aber nicht in zufriedenstellender Weise geliefert worden sei. Man beabsichtige daher, eine umfassende Dokumentation selbst zu erstellen. Die schnelle Umsetzung dieser Absicht scheitere jedoch an den erheblichen personellen Engpässen.

- Die Zu- und Abgangskontrolle zum Rechenzentrum der Amerika-Gedenkbibliothek war sowohl in baulicher als auch technischer und organisatorischer Hinsicht unzureichend.

- Die formalen Pflichten zur Herstellung gesetzlich gebotener interner und externer Transparenz der Datenverarbeitung in der Amerika-Gedenkbibliothek (interne Dateienübersicht, Meldungen zum Dateienregister, Veröffentlichung im Amtsblatt) waren nicht erfüllt.

Die meisten festgestellten datenschutzrechtlichen Mängel sind von der Amerika-Gedenkbibliothek mittlerweile behoben worden.

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