Zwei Themen, die im vergangenen Jahr einen wichtigen Stellenwert in der politischen Diskussion einnahmen, werfen ein Schlaglicht auf ein Grundproblem, mit dem sich unser Gemeinwesen derzeit konfrontiert sieht:

Auf der einen Seite trägt die jahrzehntelang weltweit geführte Diskussion über die Transparenz staatlicher Entscheidungsprozesse auch in Deutschland späte Früchte. Berlin hat nach Brandenburg als zweites Bundesland nunmehr ein Informationsfreiheitsgesetz, das den Bürgerinnen und Bürgern, ohne dass sie einen Nachweis ihres Interesses erbringen müssten, Zugang zu den Unterlagen der Berliner Verwaltung gewährt, freilich nur soweit, wie gegenläufige Interessen, allen voran der Datenschutz, nicht entgegenstehen.

Andererseits werden immer heftiger Forderungen laut, durch einen zunehmenden Einsatz von Videotechnik die Überwachung der Bürgerinnen und Bürger zu intensivieren. Man verbindet damit die Hoffnung, tatsächlich bestehende oder nur vermeintliche Sicherheitsrisiken beherrschbar zu machen.

Der Bericht über die Aufnahme der Tätigkeit des Berliner Datenschutzbeauftragten, den der erste Beauftragte Hans-Joachim Kerkau vor nahezu genau 20 Jahren vorlegte, schließt mit folgendem Absatz:

"Schließlich wird der Datenschutz zunehmend im Zusammenhang mit der Frage zu sehen sein, ob sich die öffentliche Verwaltung nicht durch Gewährung eines generellen Akteneinsichtsrechtes die für ein demokratisches Gemeinwesen angemessene Transparenz verschaffen sollte[48]."

Trotz des bei oberflächlicher Betrachtung bestehenden Gegensatzes zwischen Datenschutz und Aktenöffentlichkeit war also der Zugang zu Informationen von Anfang an ein Prinzip, das den Datenschutz als Garant der informationellen Selbstbestimmung nicht nur ergänzen, sondern gleichberechtigt neben ihn treten sollte. Die Fragestellung ist immer noch aktuell: "Data Protection and Freedom of Information: Two Sides of the Same Coin" (ohne Fragezeichen) war das Thema einer Sitzung der 21. Internationalen Konferenz der Datenschutzbeauftragten im September vergangenen Jahres in Hong Kong.

Die politische Grundidee für die Informationsfreiheit entstammt (ebenso wie der Datenschutzgedanke) der demokratischen Aufbruchsstimmung Anfang der 60er Jahre in den USA. Lange vor der Datenschutzgesetzgebung wurde ein Informationsfreiheitsgesetz für die amerikanische Bundesregierung geschaffen.[49] Entsprechende Gesetze wurden auch in anderen Demokratien verabschiedet[50]. Obwohl die allgemeine Zielsetzung, die staatliche Entscheidungsfindung transparenter zu machen, auch in der Bundesrepublik in der Regel akzeptiert wurde, sah man keinen Anlass, von dem althergebrachten Prinzip der grundsätzlichen Wahrung des Amtsgeheimnisses ("Arkan-Prinzip") abzuweichen.

In den öffentlichen politischen Debatten in Berlin ist das Thema in der Vergangenheit immer wieder aufgegriffen worden. So vertrat im Sommer 1980 der Vorsitzende der Gesellschaft für Zukunftsforschung auf einem öffentlichen Seminar in Berlin die Auffassung, der Konflikt zwischen denen, die Amtswissen haben und an den Schalthebeln der Macht sitzen, und denen, die ausgeschlossen sind, sei künftig ein entscheidenderes Existenzproblem als etwa die Umweltkrise oder die strukturelle Arbeitslosigkeit. Die demokratische Regierungsform der Zukunft müsse so gestaltet sein, dass sie von der Gesamtheit der Bürger akzeptiert werden könne[51]. Im Sommer 1990 wurde in das Abgeordnetenhaus (und die Stadtverordnetenversammlung) erstmals ein Gesetz zur Förderung der Informationsfreiheit eingebracht, das allerdings kurz vor dem Ende der Legislaturperiode scheiterte. Fast erneut zehn Jahre später trat in Berlin am 30. Oktober 1999 das Gesetz zur Förderung der Informationsfreiheit im Land Berlin (IFG)[52] in Kraft. Als zweites Bundesland nach Brandenburg hat Berlin damit den Anschluss an die Entwicklung in den anderen großen Demokratien gefunden.

Das Berliner Informationsfreiheitsgesetz gewährt jedem Menschen gegenüber allen öffentlichen Stellen des Landes das Recht auf Einsicht in oder Auskunft über den Inhalt der dort vorhandenen Akten, ohne dass eine persönliche Betroffenheit vorliegen muss. Ausdrücklich können auch juristische Personen, z. B. Wirtschaftsunternehmen, von diesem Recht Gebrauch machen. Diese dürfen die Daten allerdings nicht gewerblich nutzen. Der Informationszugang soll ausdrücklich der demokratischen Meinungs- und Willensbildung sowie der Kontrolle des staatlichen Handelns dienen.

Zwischen den Prinzipien der Informationsfreiheit und des Datenschutzes besteht ein natürliches Spannungsverhältnis: Enthalten die Unterlagen personenbezogene Daten, würden diese mit der Akteneinsicht- oder -auskunft Dritten gegenüber offenbart. Das ist nach den datenschutzrechtlichen Bestimmungen nur dann zulässig, wenn hierfür eine ausdrückliche Rechtsgrundlage vorhanden ist. Das IFG nimmt zu Gunsten der Informationsfreiheit eine neue Gewichtung vor: Nunmehr können auch einzelne Angaben oder auch Listen über bestimmte Personengruppen wie Beteiligte an Verwaltungsverfahren, Eigentümer oder Gutachter herausgegeben werden, wenn sich die Angaben auf Namen, Geburtsdatum, Beruf, Anschrift und Rufnummer beschränken (insoweit geht das Berliner Gesetz deutlich über das brandenburgische hinaus). Angaben über die Mitwirkung von Amtsträgern an Verwaltungsvorgängen sind ebenfalls nicht geschützt. Darüber hinaus können die Behörden personenbezogene Daten offenbaren, wenn sie das Informationsinteresse höher einschätzen als die schutzwürdigen Belange der Betroffenen. In diesem Fall sind die Betroffenen allerdings vor der Herausgabe zu beteiligen. Ausgeschlossen ist die Herausgabe personenbezogener Daten, wenn die Akteneinsicht oder die Auskunft überwiegend aus privaten Gründen begehrt wird, etwa aus Neugier oder um anderen zu schaden.

Der Berliner Datenschutzbeauftragte erhält durch das Gesetz wie in Brandenburg nach dem Vorbild der Regelung in einigen kanadischen Provinzen[53] eine neue Funktion: Bestehen Meinungsverschiedenheiten über die Verpflichtung, den Informationszugang zu gewähren, kann der Berliner Datenschutzbeauftragte angerufen werden, der dann eine Empfehlung ausspricht. Wie beim Datenschutzgesetz kann er allerdings keine Weisungen erteilen. Wegen dieser neuen Funktion trägt der Berliner Datenschutzbeauftragte nunmehr die Amtsbezeichnung "Berliner Beauftragter für den Datenschutz und für das Recht auf Akteneinsicht".

Naturgemäß konnten in den zwei Monaten des vergangenen Jahres, in denen das Gesetz in Kraft war, nur wenige Erfahrungen gesammelt werden. Die Senatsverwaltung für Inneres hat in Abstimmung mit uns Hinweise erarbeitet, die den Verwaltungen helfen sollen, das im Detail nicht einfach zu handhabende Gesetz zu vollziehen[54]. Entgegen den im Gesetzgebungsverfahren geäußerten Befürchtungen ist es jedenfalls nicht zu nennenswerten Beeinträchtigungen der Berliner Verwaltung gekommen.

Heftige Debatten gibt es zunehmend über den Einsatz einer Technik, die von der Datenschutzgesetzgebung bisher nur sehr unbefriedigend erfasst ist, obwohl ihr Einsatz mit tief greifenden Eingriffen in die informationelle Selbstbestimmung verbunden ist: der Videotechnik.

Diese Technik hat in jüngster Zeit eine rasante Entwicklung genommen. Die Kameras werden immer kleiner und damit für eine verdeckte Überwachung zunehmend tauglicher, die Miniaturisierung geht einher mit einer Verbesserung der Leistungsfähigkeit (Auflösungsvermögen, ferngesteuerte Zoom- und Schwenkfunktionen, Sichtbarmachung von Infrarotsignalen). Zur Darstellung der von mehreren Kameras aufgenommenen Bilder kann eine Fenstertechnik genutzt werden, die es gestattet, die Anzahl von Monitoren zu reduzieren. Mit der Digitalisierung der Bilder haben sich Speichertechniken entwickelt, die durch Datenkomprimierung und Differenzspeicherung bei bewegten Bildern eine wesentlich höhere Auslastung der verfügbaren Speicherkapazität erlauben. Als nächste Entwicklungsstufe stehen leistungsfähige Systeme zur Videoüberwachung mit integrierter Bilderkennung (z. B. der Gesichtserkennung auf biometrischer Basis)[55] ins Haus.

Diese Verbesserungen der Technik, verbunden auch hier mit einem Preisverfall, tragen bei öffentlichen und nicht-öffentlichen Stellen zum Wunsch bei, diese Technik verstärkt für die verschiedensten Überwachungszwecke einzusetzen. Beispiele aus dem vergangenen Jahr sind:

Innenpolitiker fordern immer stärker, öffentliche Räume, insbesondere besonders gefährdete Objekte flächendeckend mit Videotechnik zur Verhinderung bzw. Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten zu überwachen. In der Koalitionsvereinbarung zwischen SPD und CDU zur laufenden Legislaturperiode wurde eine Vereinbarung getroffen, nach der in zurückhaltender Weise an Kriminalitätsschwerpunkten in Berlin Videotechnik eingesetzt werden soll. Ob und inwieweit hierzu das ASOG geändert werden muss, wird im laufenden Jahr zu erörtern sein.

Nachdem die Berliner Verkehrsbetriebe (BVG) bereits seit einiger Zeit Bahnhöfe, Durchgangstunnel und Vorplätze der U-Bahn mit Videoanlagen überwachen, wurde Ende 1999 ein Pilotprojekt in den Fahrzeugen selbst (Busse, Straßenbahnen, U-Bahnen) gestartet, um die kostenintensiven Vandalismusschäden zu reduzieren. Der jedenfalls bei Bussen und S-Bahnen positiv verlaufene technische Versuch wurde Anfang des neuen Jahres in einen großflächigeren Feldversuch überführt.

Auch andere öffentliche Einrichtungen denken darüber nach, Straftaten oder Hausrechtsverletzungen durch Installation von Überwachungssystemen entgegenzuwirken. Vorschläge, in Eingängen und Höfen von Schulen Videokameras einzubauen, haben zu einer heftigen Debatte darüber geführt, ob die Aufsicht durch die Lehrer durch Technik ersetzt werden kann. Die Kindesentführung aus der Säuglingsstation einer Berliner Klinik Ende September 1999 hat eine öffentliche Diskussion über den Einsatz in Kliniken entfacht. Die Gesundheitssenatorin hat sich allerdings geweigert, alle Neugeborenenstationen entsprechend auszurüsten.

Noch stärker ist der Drang, Videotechnik in privaten Einrichtungen einzusetzen. Der Einsatz von Videoüberwachungssystemen in Kaufhäusern und Supermärkten gehört mittlerweile schon zum Alltag. Auch andere Geschäfte gehen zunehmend dazu über, ihre Verkaufsräume mit derartigen Anlagen zu überwachen, um Ladendiebe abzuschrecken bzw. zu verfolgen. So gibt es kaum noch Tankstellen, die sich nicht dieser Technik bedienen.

Banken überwachen zumindest die Räume, in denen Serviceautomaten, insbesondere Geldautomaten aufgestellt sind. Zur Vermeidung von Vandalismusschäden tritt hier das Bedürfnis hinzu, missbräuchliche Benutzung zu verhindern bzw. Beweismittel für die Inanspruchnahme der Automaten zu sammeln.

Das 3-S-Konzept der Deutschen Bahn[56] besteht im Wesentlichen aus einer Videoüberwachung der Fern- und S-Bahnhöfe. Der Einsatz von Videotechnik in den Zügen selbst ist geplant.

Gespalten ist die Meinung von Mietern darüber, ob der Einsatz der Videotechnik zur Überwachung des Wohnumfeldes (Eingangsbereiche, Spielplätze, Stellflächen für Abfallentsorgung) eine Verbesserung der Wohnqualität darstellt oder doch eine beeinträchtigende Überwachung der Mieter durch den Vermieter oder den Hausmeister darstellt. In einer Wohnanlage haben die Mieter sogar zugestimmt, die von einer Videokamera auf dem Kinderspielplatz der Anlage aufgenommenen Bilder in das TV-Kabelnetz einzuspielen.

Zunehmend mehr überwachen Arbeitgeber Arbeitnehmer mit Videotechnik trotz der restriktiven Rechtsprechung der Arbeitsgerichte[57].

Während es sich bei all diesen Beispielen um interne, für abgrenzbare Zwecke bestimmte Anwendungen handelt, zeichnen sich Entwicklungen ab, die einer derartigen Zweckbindung nicht mehr unterliegen: Mit Hilfe von Webcams können Bilder über das Internet in der ganzen Welt verbreitet werden. Aus spielerischen Anwendungen wie z. B. zur Beobachtung des Füllstandes studentischer Kaffeemaschinen oder des Baufortschritts am Potsdamer Platz können schnelle diskriminierende oder zu Straftaten einladende Bilder werden.

Dass es offensichtlich Leute gibt, die durch derartige Webcams jedem Menschen in der Welt Einblick selbst in das Intimleben gestatten, deutet darauf hin, dass in der Tat das Bewusstsein über den Wert der Privatssphäre nicht überall hinreichend entwickelt ist[58]. Noch erschreckender ist, dass derartige Übertragungen sogar Zuschauerrekorde erzielen können, wenn Fernsehanstalten (wie im Projekt "Big Brother" in den Niederlanden) derartige Dinge bewusst in Szene setzen.

Dass auch Erwartungen bestehen, mit der Verbreitung von Videoaufnahmen kommerziellen Erfolg zu erzielen, zeigen die umstrittenen Aktivitäten einer Firma, die unter der Bezeichnung "CityServer" eine Bilderdatenbank von Häusern und Gebäuden aller deutschen Städte mit mehr als 20.000 Einwohnern vertreiben will[59].

Dass es sich bei all diesen Anwendungen um einen Eingriff in Persönlichkeitsrechte handelt, bedarf keiner Diskussion. Mit hinreichender Deutlichkeit hat das Bundesverfassungsgericht zum Recht am eigenen Bild und gesprochenen Wort ausgeführt: "Jedermann darf grundsätzlich selbst und allein bestimmen, ob und wieweit andere sein Lebensbild im Ganzen oder bestimmte Vorgänge aus seinem Leben öffentlich darstellen dürfen"[60]. Aus der Rechtsprechung zur informationellen Selbstbestimmung muss gefolgert werden, dass dieses Recht nicht nur die öffentliche Darstellung, sondern bereits die Erhebung der entsprechenden Daten umfasst.

Trotz dieser klaren grundrechtlichen Ausgangslage sind die bestehenden Gesetze äußerst unbefriedigend.

Spezielle Regelungen zum Einsatz der Videotechnik bestehen im öffentlichen Bereich nur zur Untersuchung einer (konkreten) Straftat von erheblicher Bedeutung (§ 100 c StPO), zur Verhütung einer Straftat von erheblicher Bedeutung (§ 25 Abs. 1 ASOG), zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit einer Person (§ 25 Abs. 4 ASOG) sowie bei erheblichen Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung anlässlich öffentlicher Versammlungen (§ 12 a Versammlungsgesetz). Für den Einsatz der Videotechnik durch Privatunternehmen und -personen fehlt jegliche rechtliche Regelung.

Auch die Datenschutzgesetze ermöglichen keine klare Entscheidung über die Zulässigkeit des Einsatzes der Videotechnik. Im nicht-öffentlichen Bereich werden Videoaufnahmen bereits terminologisch aus dem Geltungsbereich des Bundesdatenschutzgesetzes herausgenommen (§ 3 Abs. 3 BDSG). Die bei digitalen Aufnahmen prinzipiell mögliche automatische Auswertbarkeit der Aufnahmen, die zu einer Geltung des BDSG führen würde, ist in aller Regel nicht gegeben. Zwar gilt diese Einschränkung für die Behörden des Bundes und der Länder nicht, konkrete Regelungen für die Videotechnik fehlen allerdings sowohl im Bund als auch in Berlin. Während die Bundesverwaltung auf die Generalklauseln des BDSG zurückgreifen kann, die eine Erhebung und Verarbeitung von Daten zulassen, soweit dies für die Aufgabenerfüllung erforderlich ist, ist dieser Weg in Berlin versperrt, da nach dem Berliner Datenschutzgesetz eine ausdrückliche Rechtsgrundlage erforderlich wäre. Lediglich für die Ausübung des Hausrechtes können allgemeine zivilrechtliche Prinzipien herangezogen werden.

Wegen dieser Situation muss bei der rechtlichen Beurteilung der Videotechnik von folgenden allgemeinen Prinzipen ausgegangen werden, die für den öffentlichen und privaten Bereich gleichermaßen gelten:

Dient die Videotechnik lediglich der Beobachtung von Räumen, die ebenso gut von einem Menschen (z. B. einem Polizisten, einem Kaufhausdetektiv oder einem Hausmeister) beobachtet werden könnten, ist der Einsatz der Videotechnik zulässig, soweit er im Rahmen der Aufgabenerfüllung, der Vertragsabwicklung oder der Wahrnehmung des Hausrechtes angemessen ist. Da eine verdeckte Videoüberwachung einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Persönlichkeitsrechte darstellen würde, ist über den Kameraeinsatz zu informieren, was in der Regel durch entsprechende Hinweisschilder erfolgt.

Erheblich höhere Anforderungen sind an die Rechtmäßigkeit der Aufzeichnung zu stellen. Da hier, außer in den angegebenen Fällen, eine ausdrückliche Rechtsgrundlage fehlt, sind Aufnahmen nur dann zulässig, wenn eine Straftat beobachtet wird oder eine konkrete Gefahrenlage besteht. Nur im Einzelfall kann davon ausgegangen werden, dass eine derartige Gefahr permanent herrscht und daher eine anlasslose Aufzeichnung zulässig ist (z. B. bei Geldautomaten). Aber auch hier sind die Betroffenen aufzuklären. Strenge Anforderungen müssen an die Nutzung der Aufzeichnungen gestellt werden, die nur verwertet werden dürfen, wenn dies zur Zweckerfüllung unerlässlich ist.

Für die Beobachtung öffentlich zugänglicher Räume sieht das künftige BDSG eine Rechtsgrundlage für die Videoüberwachung vor, soweit diese zur Aufgabenerfüllung, zur Wahrnehmung des Hausrechts oder zur Erfüllung eigener Geschäftszwecke erforderlich ist und keine Anhaltspunkte bestehen, dass schutzwürdige Interessen der betroffenen Personen überwiegen. Wenn dies zum Erreichen des verfolgten Zweckes erforderlich ist, soll auch die Speicherung zulässig sein.

Auch diese Entwurfsfassung wird den Risiken der Videotechnik nicht gerecht. Insbesondere müssen klarere Kriterien herausgearbeitet werden, in welchen Fällen über die Beobachtung hinaus eine Aufzeichnung zulässig sein soll. Beschränkt sich die Voraussetzung, so wie der Entwurf dies vorsieht, auf die Erforderlichkeit für die Zweckerfüllung, gibt es keine hinreichend scharfe Trennung der Befugnisse zur Beobachtung und zur Speicherung mehr. Vielmehr muss daran festgehalten werden, dass die Speicherung eines konkreten, über den allgemeinen Zweck hinausgehenden Anlasses bedarf.

Verhindert werden muss eine flächendeckende Videoüberwachung öffentlicher Räume: Das Grundrecht auf Freizügigkeit (Art. 11 GG) gewährt nicht nur die Möglichkeit, sich frei zu bewegen, sondern auch, dass dies nicht festgehalten und später den Grundrechtsträgern entgegengehalten wird.

Erstaunlich ist angesichts der Risiken, dass Umfragen in der Bevölkerung eine hohe Akzeptanz der Videotechnik ergeben haben[61]. Dabei ist es umso überraschender, dass der Anteil der Befürworter der Videoüberwachung unter den Bürgerinnen und Bürgern der ehemaligen DDR besonders hoch ist. Aber aus den Befragungen ergibt sich sehr deutlich, dass das subjektiv wahrgenommene Sicherheitsgefühl die Wahrnehmung der persönlichkeitsrechtlichen Einschränkungen, die mit derartigen Maßnahmen verbunden sind, (noch) bei weitem überwiegt. Jedenfalls bei der Überwachung öffentlicher Räume wird möglicherweise nur vorübergehend eine Verbesserung der Sicherheitslage erreicht. Erfahrungen aus Großbritannien [LINK], wo die Überwachungssysteme bereits eine ganz andere Dimension als in Deutschland erreichen, aber auch die als modellhaft gepriesene Überwachung des Vorplatzes am Hauptbahnhof in Leipzig haben gezeigt, dass selbst großflächig angelegte Maßnahmen nicht dauerhaft greifen. Zum einen ist eine - zeitweise - Verlagerung krimineller Aktivitäten in andere Bereiche feststellbar, zum anderen setzt die Wirksamkeit eine schnelle Reaktion voraus. Dies ist allenfalls bei der Konzentration auf bestimmte Orte, keinesfalls aber bei flächendeckendem Einsatz möglich.

[48] JB 1979, 5.2

[49] Freedom of Information Act [LINK] von 1967 - neu gefasst 1982

[50] z. B. Frankreich: Gesetz Nr. 78-753 v. 1978, Titel 1: Freier Zugang zu

Verwaltungsdokumenten; Niederlande: Gesetz über den Zugang der Öffentlichkeit

zu der von der Regierung vorliegenden Information v. 1991, siehe auch
FOI-Sites on the Internet [LINK]

[51] Tagesspiegel v. 15.6.1980

[52] GVBl. S. 561

[53] z. B. in British Columbia: Freedom of Information and Protection of Privacy Act [LINK]

v. 1993

[54] Erste Hinweise zur Anwendung des Gesetzes zur Förderung der Informations-

freiheit im Land Berlin v. 16.11.1999, IA 1-0201/48

[55] JB 1998, 3.5

[56] vgl. 4.6.3

[57] vgl. 4.3.1

[58] JB 1998, Einleitung

[59] vgl. 4.6.4

[60] BVerfGE 35, 202 (220) - Lebach -

[61] Berliner Morgenpost v. 25.7.1999, S. 1